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2月12日,國家發展改革委員會在河北省廊坊市主持召開『京津冀區域經濟發展戰略研討會』,似乎一直是風聲大雨點小的『京津冀』一體化的發展大計已擺上了桌面。在會議上,一位專家做過這樣一個形象的比喻:如果把中國比喻成一個巨人,他的頭是京津冀地區,他的兩條腿分別是長江三角洲經濟區和珠江三角洲經濟區。『京津冀』在中國經濟所佔的地位可見一斑。
然而,作為中國經濟『龍頭』的『京津冀』地區,目前正面臨嚴峻挑戰。前不久,中國科技促進發展研究中心區域發展研究室主任巨文忠帶領課題組,將『京津冀』地區與長江三角洲、珠江三角洲做了重點比較研究後,得出的結論是:與長江三角洲和珠江三角洲相比,『京津冀』地區經濟發展速度緩慢,經濟實力正在下降。是什麼在阻礙『京津冀』三地的發展?『京津冀』三角戀緣何沒有唱響中國?『京津冀』該如何突破區域壁壘走向真正的聯合?
京津冀:誰是『龍頭老大』?
目前,以上海為中心的長江三角洲和以廣州為中心的珠江三角洲,已經形成了強大的區域帶動效應。北京和天津在『京津冀』經濟圈所處位置顯著,卻沒有形成輻射和帶動作用。巨文忠帶領他的課題組對長三角、珠三角和『京津冀』地區做了比較研究之後得出,京津冀地區大型工業企業工業增加值佔全國的百分比,1996年到2001年期間幾乎沒有變化,徘徊在9.6%左右。長江三角洲則由22.39%上昇到了24.03%,上昇了1.64個百分點。珠江三角洲由12.58%上昇到了13.02%,上昇了0.44個百分點。更加令人難以置信的是,『京津冀』地區是我國高校、科研院所和科技產業園區雲集的地區,但近幾年,其科技地位也出現了明顯下降。
『京津冀之所以落後長三角和珠三角,主要原因是沒有形成類似上海和廣州這樣的龍頭』。首都發展研究院常務副院長楊開忠教授向《中國經濟周刊》表達了自己的看法。
如果一定要在『京津冀』排出誰是『龍頭老大』的座次,理所當然地應在北京和天津之間展開。和天津相比,北京是中國的首都,是全國政治、文化中心和國際交流中心,具有特殊的區位優勢;北京又是全國公路、鐵路樞紐,有全國最大的航空港;北京高新技術產業發達,有中國其他城市無法比擬的優越性;北京資金雄厚……
和北京相比,天津的優勢略顯遜色,但天津是國際性現代化港口城市;天津的濱海新區有120多平方公裡的土地資源;天津是老工業基地,輕工業比較發達……這樣對比,似乎天津的優勢也差不到哪裡。
解放前,天津與北京的分工很清楚,北京是政治、文化中心,天津是工商業中心。北京和天津之間沒有矛盾發生;解放後尤其是計劃經濟時期,北京由消費型城市發展成了生產型城市。北京城市功能定位的轉變,無形中對天津形成了不小的壓力。也因如此,天津由歷史上一個工商業比較發達的城市,漸漸變得『平庸而無為』了。更出乎人們想象的是,這幾年,兩個城市之間有了『門戶之見』,北京、天津展現在世人面前的不是『齊心協力』的合力效應,而是『誰也不服誰』的競爭態勢。
『但是從長遠發展來看,北京市作為首都,它的輻射影響應該是文化和政治方面,經濟發展主要應該是在服務和高新技術領域。從工商業角度,還是應該以天津為中心。』天津南開大學城市與區域經濟研究所季任鈞教授在接受《中國經濟周刊》記者采訪時坦言。
和季任鈞持相反觀點的是河北省委、省政府決策諮詢委員會副主任、河北省社科院經濟所所長薛維君研究員,他在接受《中國經濟周刊》采訪時表示,『北京在帶動周邊地區經濟的過程中,應該主動承擔起「龍頭老大」的作用和職能,這也是「京津冀」整個區域經濟一體化的歷史責任。』他還認為,『首都經濟是一種客觀存在。北京的經濟無論從現在的經濟規模、發展態勢和產業的層次等方面,都明顯高於周邊地區,甚至高出天津一大部分,這是誰也抹殺不了的事實。』
和薛維君持相同觀點的還有楊開忠,他也認為要使『京津冀』三地協調發展,應該找出一個大家共同認定而且對三方發展都有利的中心城市。從這一點來說,北京無疑是最重要的中心,相比之下,天津應該是一個副中心。
當前,北京市明確確定的四個中心是:政治、文化、教育和科技,這種定位主要強調首都的政治、文化、教育和科技四種功能。但是,北京在建設這『四個中心』的過程中,也同時在帶動著首都經濟的發展。比如,高新技術產業對北京的貢獻最大,而高新技術產業的發展也直接帶動著北京其他經濟領域的發展。
『我認為北京和天津都能夠對「京津冀」地區的發展起到一定的輻射和帶動作用,但輻射和帶動的地域范圍不同,內容也不一樣。最好的辦法是由北京和天津共同組成一個經濟輻射中心,帶動本區域經濟的發展』。北京市政府專家顧問團顧問、中國人民大學區域經濟與城市管理研究所孫久文教授向《中國經濟周刊》記者闡述了自己的觀點。
京津『聯姻』可否成行?
130公裡,這是北京與天津兩個直轄市間的距離。可以說,京津地區是世界上絕無僅有的直徑在130公裡地域內集中的兩個超大型城市區域。如果驅車從北京出發去天津,也只有1個小時的路程,在北京開車逛上一圈兒也不止這個時間。
北京、天津作為環渤海經濟圈的核心城市,除了超近的地域距離,在經濟上也具有極強的互補性。這麼有利的區位優勢和經濟優勢,為什麼兩個城市並沒有共同組成一個經濟輻射中心達到人們想象的『京津聯姻』結局?
天津,是中國北方最大的沿海開放城市,給人的感覺一直表現得較為沈默和缺乏題材。從前,很多天津人的想法是天津如何跳出北京的陰影自謀發展,看著以上海為中心的長江三角洲和以廣州為中心的珠江三角洲突飛猛進的發展勢頭,很多關心天津發展的人士不由自主地把天津發展的希望,寄托於京津合並組成『大北京』的構想。天津試圖主動擁抱『大北京』,以求商機。
我們能夠設想,如果京津『聯姻』,可以有效配置資源,避免低水平的重復建設,進而實現優勢互補。有專家預測,如果兩市『聯姻』形成『大北京』,以京津為核心的『京津冀』大北京圈,將成為21世紀中國發展潛力最大的經濟增長中心。在許多人看來,京津合並必將是一段天造地設的美滿姻緣。
但京津合並組成大北京的『聯姻』方式,在現實中的可操作性有多大呢?這種『聯姻』是解決兩個城市矛盾的最佳路徑嗎?一時間,理論學術界紛爭四起。楊開忠很是反對這種簡單合並的『聯姻』方式,他向《中國經濟周刊》表示,『不能簡單地把天津和北京合並,這涉及到很多問題。「聯姻」後雖然行政限制沒有了,但積極性降低了;雖然強調了規模經濟和形成了一些跨地區的經濟項目,比如高速鐵路等交通設施會有發展,但多樣性的需求受到了損失。我們現在確實需要擺脫行政區劃的束縛跳出去,最佳的路徑是「京津冀」三地能夠坐下來共商發展大局』。
『化解經濟發展跟行政區劃之間的矛盾,合並只是其中的一種方法,其他的比如共同建立一種政府間的合作組織,甚至是建立一種企業性的組織,都可以嘗試』。楊開忠如是說。
從根本上說,楊開忠並不反對用合並『聯姻』的辦法化解由於行政區劃給其他地區帶來的經濟發展矛盾,但基於北京和天津已經是中國兩個特大城市的直轄市,合並之後龐大的人口數量會帶來其他難以預料的問題。從這一點看,這種簡單的合並策略並不可取。
其實,經濟發展跟行政區劃之間的矛盾由來已久,尤其是九十年代以來,隨著交通、通訊的發展,中心城市對區域經濟的影響范圍越來越廣,由此帶來了經濟運行跟行政區劃之間的矛盾也越來越大。這種矛盾在京津兩地表現尤為明顯。北京和天津在『京津冀』經濟圈所處位置顯著,如果再不伸『手』商談合作方式,這種落後局面還將持續下去。世界經濟全球化已經表明,一個城市是不可能獨自發展壯大的;況且,我國已經提出的全面建設小康的發展目標,也需要城市與城市之間能夠加強協作,昔日那種一個城市單獨作戰的發展方式,恐怕是不行了。『和則同興,分則同衰』,就是這個道理。
突破京津合作障礙
作為天津,與同為直轄市的北京、上海相比,還有一定的差距,天津要改變落後的局面,最好的選擇就是與北京展開合作。『加快京津兩市的經濟結構調整和產業結構昇級,促進京津部分產業向周邊地區擴散,是首都圈各地區面臨的共同問題,需要共同的努力來實現』。孫久文向記者表達了這種合作的重要性,『如果能夠促使兩地的交通更快速、便捷,就可以形成很好的分工與合作態勢,促進兩地共同發展。日本東京與橫濱之間的關系,是一個很好的例子,我們可以好好借鑒。』
京津間的分工與合作是首都圈分工與合作的重點。如果從京津兩地的商貿、信息、諮詢、文化產業、交通、物流等行業分析,兩地各有優勢,也都有需要加強的地方,而形成這種合作的基礎是交通設施。2003年12月1日,經國家發改委、建設部、交通部同意,天津、北京兩市決定,增建京津高速公路南、北兩個通道。這是京津兩市加強合作,促進京津冀地區經濟發展的一項重要舉措。京津南、北高速公路的增建,無疑對京津地區的合作打開了一盞『綠燈』。
事實上,京津兩個城市的企業,早在兩年前,已經在協調方面起到了很好的作用。2002年10月,北京與天津港口岸開始直通,兩市實現了港口功能一體化;2002年12月28日,首都國際機場和天津濱海國際機場聯合,率先實現了中國民航跨區域機場的整合。
但北京在與天津的合作上仍然存在一些障礙。當前,長江三角洲和珠江三角洲已經有一個經常性協調機制,而『京津冀』至今沒有一個正式的協商機制出臺,當然更談不上一個統一的規劃了。看來,京津冀整個區域經濟的協調發展,還處在一個初始階段,方方面面都還存在一些問題。
打破不平等關系
很多人都有經常被南方某某城市或企業邀約的經歷,相比之下,河北就在北京的『家門口』,主動出擊和北京『切磋』的機會卻不多。河北與北京有如此優越的地理位置,卻沒有真正建立起讓雙方受益的鏈接。是什麼在妨礙北京與河北的一體化進程?
河北省面積18.8萬平方公裡,在空間地理位置上構成北京、天津腹地的兩個點;相比之下,北京、天津是中國的兩個直轄市,尤其北京作為首都,更有著得天獨厚的優勢和『特權』。這種天然的差別,是否是導致河北與北京之間存在首都經濟和地方經濟差別的主要原因?
『對北京與河北的關系,一直存在一種誤解,認為河北地區應以滿足中央政府和北京城市發展的各種需求為目標,而中央和北京市應當對這些地區在經濟發展上有所回報,這顯然是停留在八十年代的思維』。孫久文認為應該糾正這種不平等觀念。
『從客觀上看,「京津冀」這三個區域天然上存在一種不平等的關系,不管從哪種角度都應該承認這個事實』。薛維君談到這個問題時也是一針見血。
的確,北京經濟類型的特殊性,全國其他任何地方都無可比擬。『首都經濟』在某種程度上確實有一些特殊的職能或者便利。所以,纔有一些專家認為的『京津冀』的不平等關系。薛維君認為,『這個不平等,尤其在三個地區發生平等市場交換關系的時候,就會受到某種因素的乾擾和影響,其最終的表現也是不平等,相比之下,河北受影響最大』。
曾經有專家預言:北京應該有大量和城市功能定位相矛盾的產業向河北省擴散。但事實上並沒有發生,原因是什麼?『財政的「分灶吃飯」體制,使北京不願意放棄原本屬於自己的產業。包括這次奧運會的規劃,按理說是北京向河北進行戰略調整的很好機會』。薛維君所長這樣說道。
據記者了解,北京市沒有很多企業擴散到河北地區的主要原因,是每一個企業都代表著當地的GDP和財政收入,如果走掉一個企業,GDP和財政收入就會遭到損失。
但是,有專家預言,在當前財政體制和經濟體制不改變的情況下,當北京的城市發展達到一定水平的時候,就不得不轉移和調整,這是一個大的發展趨勢。
『但是,如果我們沒有意識、積極地超前謀劃,而讓這種擴散自發發生,時間會非常長,代價也很高,而且無法盡快形成區域內合理分工的格局,也不利於這個地區的一體化進程』。薛維君慷慨陳詞。
河北與北京的關系,以前更多的是一種『服務首都』的關系;那麼,今後要使河北更好地與北京協調發展,以達到區域經濟一體化,應該保持一種什麼關系?
『北京與河北今後的合作,應當是一種市場經濟條件下的合作。對北京而言,開放市場以吸引各類資源向城市中心集中,是北京能夠持續發展的保證;河北地區現實的選擇,應把北京看作是一個市場,通過市場的手段加強與北京的聯系,不一定非要通過行政或政府的手段聯系』。孫久文肯定地說到。
只剩一層『窗戶紙』
北京作為中國的首都,存在著巨大的市場和極強的消費能力,這些需求又不是北京一個地方能滿足的。為了自身的發展,也為了帶動河北的周邊地區,北京必須更加開放市場,給予河北周邊地區以平等競爭的機會,以市場來帶動河北周邊地區的產業發展,從而帶動整個區域的經濟發展。
對處於首都圈的河北地區而言,應充分利用北京的優勢,抓住市場機遇,選擇合適的產業、企業和產品,佔領首都市場;同時利用自己的優勢資源,吸引大企業來此建立生產基地,是更加實際的選擇。例如,在牛奶生產領域,上海的光明、內蒙古的伊利、蒙牛等企業,為在北京市場站穩腳跟,都在京郊的順義、密雲、延慶等地建立生產基地,客觀上帶動了這些地區的發展。
但是,也應當承認,河北省自身的發展還存在一些問題,薛維君總結:主要是思想障礙和體制障礙,『河北省目前的發展水平和速度,與河北現在所處的沿海區域優勢和環京津的區位優勢不相適應,非但沒有達到區位優勢的要求,也從客觀上妨礙了經濟技術合作的深度和廣度』。
據悉,河北省的『兩環開放帶動戰略』是河北省的主體戰略之一,也是最具河北省特色的戰略。這個主體戰略,在九五初期就提出來了,但目前基本上還停留在戰略概念層面,在具體合作的內涵、方式等方面,仍沒有實質性推進。
雖然,河北在自身發展中還存在諸多不足,雖然北京在對河北的輻射和擴散方面,還有很多不令人滿意的地方,但由北京輻射河北縣市的一些項目,讓我們看到了『京冀區域一體化』的成果。位於河北省三河市的燕郊經濟技術開發區和廊坊市的東方大學城就是成功的例子。
燕郊經濟技術開發區,地處北京天安門以東30公裡,隸屬河北省三河市。燕郊開發區目前已經引進國內外投資項目500餘個,項目總投資140億元人民幣,已初步形成了信息電子、生物醫藥、新型材料、綠色食品和旅游休閑五大主導產業。
東方大學城位於廊坊市經濟技術開發區,緊靠京津塘高速公路,距北京40公裡,天津60公裡。目前,北京工業大學實驗學院、北京工商大學、北京聯合大學、北京服裝學院等高等學校和北京市第25中學已入駐,近萬名學生和教職工已開始在這裡學習、生活和工作。
北京對河北的輻射不單單是燕郊開發區和東方大學城,各種統計數字表明,在『京津冀』區域合作中,河北省受到北京的輻射和影響要遠遠高於天津對河北的輻射和影響,無論是與北京的物流市場交易、頻率和深度,以及北京的人纔、技術信息向河北的擴散方面,都是非常突出的。在北京周邊地區,受益比較大的有廊坊市、三河市等城市。這些城市都把打『北京牌』作為城市發展的主體戰略。
北京與河北周邊縣市的合作還僅僅是一個開始,我們可以設想,不遠的將來,如果北京要在周邊地區規劃大的交通網和大都市圈,以半小時路途計算,河北省有很多縣市都可以納入北京的交通體系中。到那時,區域經濟一體化的最核心層就能呈現在我們面前。現在已經有了一些苗頭,可以說只剩一層窗戶紙,一『捅』就破了。
協調機制作媒
城市規劃學家L·芒福德曾說過這樣一句話:『真正有效的城市規劃是區域規劃』。這一點,已經被珠江三角洲和長江三角洲展示出來的區域規劃成效驗證了。
自從環渤海經濟圈的概念提出以來,很多人都把環渤海經濟圈與珠江三角洲和長江三角洲相提並論。楊開忠對此提出疑義,他認為把環渤海經濟圈與珠江三角洲和長江三角洲相提並論,是不合適的。環渤海經濟圈的范圍很大,涉及北京、天津、遼寧、河北、山東五個省市,珠江三角洲只涉及廣東省以及香港等狹窄的地區;長江三角洲雖然涉及到三個省,但是主要是上海及其蘇南及浙北地區,因此,三者不能同日而語。
現在明確『京津冀』概念,對下一步整體『京津冀』地帶的區域規劃和發展很有益處。那麼,對『京津冀』而言,如何把握機遇,唱響這臺大戲?理論、學術界對『京津冀』三地開展經濟技術合作的呼聲不絕於耳,到目前,大家從理論上也認同了這種三贏的戰略設想,但『京津冀』始終沒有形成像長江三角洲和珠江三角洲這樣的高層對話合作機制。
『同級區域政府間的協調機制作用是有限的,必須是高一級政府的協調,纔能真正發揮影響。對首都圈來說,中央政府的協調必不可少』。孫久文坦言。
『河北作為「京津冀」三地唯一的省份,尤其需要有一個超越三方行政權力的協調機構,能出面協調三方的關系。這樣對一些重大項目的擺布和投資,以及區域內的分工格局,都會有一些實質性的促進』。薛維君提出建議,『最好是國家發展改革委員會出面協調』。
的確,當前在『京津冀』各自為政的形勢下,經濟三方的優勢無法互補,三方的劣勢也無法克服,使整個區域內出現了產業上的無序競爭和資源浪費,更無法從整體上形成一種合力。從長遠看,『京津冀』要承擔起全國第三經濟引擎的重大歷史責任,還有很長的路要走。
我們不可能寄希望於明天就把行政體制完全調整好。所以,當前,首當其衝地,應當探討在目前的行政體制下如何更好地進行區域合作。
在區域合作中,『京津冀』產業結構調整問題甚為重要,孫久文認為,可以利用北京工業結構調整帶來的企業外遷的機遇,促進『京津冀』首都圈內落後地區的工業化進程。北京現有一些與首都功能不相符、特別是與首都嚴格的環保要求不適應的工業企業,退出北京是歷史的必然。『建議在秦皇島建立隸屬北京市的濱海特區,其中的工業區可以專門用來吸引北京的轉移企業。』
那麼,目前是否有企業已經退出了『北京舞臺』呢?據記者了解,首鋼公司已經將一部分鋼鐵的生產轉移到河北遷安。作為一種產業互動,首都圈的一些有條件地區,也應制定相應的優惠政策,有選擇地接收退出北京的企業,以建立與京津等發達地區互補的產業結構,大力推動當地的工業化進程。
在資源的利用上,季任鈞認為,天津的最大特點是具有國際知名的港口——天津港,從目前看,天津的港口並沒有飽和。北京、河北,都可以利用天津大型的國際型港口。如果北京、河北拋開天津港,再投資建立新港口,是一種重復浪費。而且,要成為正式的國際性大港口,不只是投資的問題,還需要國際的認可。
『鑒於京津冀經濟圈內主要經濟中心不同的行政隸屬關系,各區域可在共贏的條件下提高資源的共享性,包括積極推進區域性重大基礎設施的共建和共享,促進跨區域性產業部門的共同發展。』孫久文也表達了相同的看法。
『京津冀』三地,北京如果成為這個地區的『老大』,首先要表現出寬容和大度,要有海納百川的胸懷。北京應該主動和天津、河北協商整個地區的發展。如果北京主動一點,『京津冀』三地的經濟發展就會好辦得多。
應該承認,在『京津冀』,北京無論在經濟和社會發展水平上,都有一定的超前性;在交通等基礎設施的組織方面,北京也都是一個非常重要的核心。『京津冀』三地『一體化』要協調發展,如果北京不給予高度的重視,在某種程度上,天津與河北操作起來都有相當的難度和局限性;如果北京能主動牽頭與天津、河北進行溝通、研討和合作,主動『挑』起『京津冀』發展大計,帶有濃厚政治經濟色彩的『京津冀』地區的經濟,在新時期將會逐步得以改變。
讓我們關注的是,北京在新的政府工作中,多次表示要突出『京津冀』聯合經濟圈的概念;而天津市市長戴相龍則提出『靠近』北京、促進京津地區一體化的具體建設項目。理論界爭論了很長時間的『京津冀』如何聯合發展問題,也隨著2月12日在河北省廊坊市召開的『京津冀戰略合作會議』,終於擺到桌面上。此次會議的主要是理清『京津冀』一體化思路,形成三地的協調機構,初步確定三地發展戰略。似乎醞釀已久的『京津冀三角戀』已露出『冰山』一角了。
『京津冀』繼長江三角洲、珠江三角洲經濟圈大展活力之後,會成為中國經濟增長的『第三極』嗎?這個夢似乎已不遙遠。
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