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『圈地之風像脫韁之馬,無節制地吞噬著一片又一片良田沃土,不管是子孫後代的飯碗,還是明日發展的空間,已到了「無地可供開發」的地步。這對沿海地區已非隱懮,而是正在逼近的現實。』農業專家、原江蘇省人大常委會副主任俞敬忠日前對記者如是說。
土地吃緊 儲備有限
先看珠三角。現在不少人在議論珠三角發展為何日顯疲態,開始明顯遜於長三角,跨國公司的中國(亞洲)地區總部多數設在上海;廣東15年來首次將利用外資與固定資產投資的『全國第一』位置拱手讓於江蘇。這個變局當然是復雜的,但有一點是肯定無疑的,即珠三角長期以來土地過度『透支』,導致用地越來越緊,地價越來越高,成為制約其競爭力的關鍵因素之一。現在在珠三角,不僅是城市,任何一個鄉鎮,頭號難題都是土地吃緊。
再看長三角。其實,在土地問題上正重蹈珠三角的老路,新一輪圈地潮席卷兩省一市。江蘇從當年鄉鎮企業『遍地開花』的土地粗放利用,到現在外向型經濟擴張,城市規模膨脹,土地資源越來越緊缺。以昆山市為例,如按目前的發展速度,到2015年包括鄉鎮在內將出現無地可供的局面。實際上,江浙兩省整個沿上海周邊地區、沿滬寧、滬甬及沿江地區,都將面臨同樣的困境。面對江浙兩省的高速增長,精明的上海出臺了一個『173』計劃,就是劃出173平方公裡的地區,開闢一個低商務成本的特別園區,以應付周邊地區挑戰。所謂低商務成本,說白了首先就是低地價,甚至以『零地價』吸引外來投資,作為長三角『龍頭』的上海尚且如此,引資大戰怎能不硝煙四起,圈地之風又怎能不越刮越烈呢?
那麼,京津唐地區又如何呢?可以說,圈地之風有過之而無不及。僅北京市就有3000多家房地產公司,平均每5000個北京居民就有一家房地產公司。這從任何國家來看,都是可怕的現象。北京的土地70%都是在炒作過程中完成的,不少是多次轉手。而據北京市總體規劃,北京現有的可用儲備土地資源僅能滿足到2010年用地需求。現在借迎奧運,大興土木,用地壓力更大。而且,這一地區面臨土地資源與淡水資源的雙重緊缺,生態環境的承載力正日趨極限。
俞敬忠說,從經濟學的角度看,地價是土地使用期內地租之和,政府獲得的土地出讓金就是預交未來的收益,是本屆政府花後幾屆政府的錢。如果這股圈地之風任其蔓延下去,首先是沿海地區,特別是珠三角、長三角、京津唐三大都市圈,短則到2010年,長則到2015年前後,將出現『無地可用』的危機。如果真到了不計後果的地步,嚴重影響其發展勢頭,嚴重阻礙我國整個經濟和社會發展的歷史進程。現在不少經濟學家認為,中國經濟存在巨大的上昇空間,但如果我們看不到對發展預期的透支,看不到高增長背後的資源揮霍,上昇空間就會在我們手中喪失。
根本出路 制度創新
中央歷來高度重視土地問題,但為何三令五申而圈地之風反而變本加厲呢?農民視土地為『命根子』,為何又任人擺布而無力抗爭呢?顯而易見,這是制度性問題。現在是到了下決心從制度層面解決問題的時候了。
改革土地制度——改『承包制』為『永包制』。不論是圈地之風的不時泛濫,還是農民承包地的強制流轉,根子都在土地產權錯位,耕地保護缺乏真正的主體。農民本是耕地保護的主體,但土地是集體的,承包是有期限的,這使農民缺乏穩定的心理預期,缺乏維護自己土地權利的自信。事實上,就是不把農戶作為主體,農民始終處於被剝奪的地位。據土地部門反映,90%以上非法圈地的主體是政府。面對強權,勢單力薄的農民又能奈何?據說我國土地管理制度是世界上最嚴的,而實際可能是最松的,深層原因也在於此。只要農民一天未能成為土地真正的主人,即使加強土地保護與制約的措施再嚴,中央的決心,上面的苦心,也往往難敵下面的『用心』,最終犧牲的還是農民的利益。
土地家庭承包經營是億萬農民的偉大創舉,揭開了中國改革開放的序幕。但有期限的土地承包經營,終究還是一種『半截子』的產權改革,留有改革開放起步年代的印跡。現在是到了在原有承包經營的基礎上再跨進一步的時候了,這是與時俱進的要求。應下決心改『承包制』為『永包制』,永久性地確定農民的土地使用權,圓中國農民的土地夢。改『承包制』為『永包制』,雖然僅是一字之改,但卻重於泰山。這樣,農民纔能真正成為土地的主人,成為耕地保護的主體,理直氣壯地維護自身權益;纔能充分調動農民經營土地的積極性,增加對土地的長期投入,最大限度地發揮其生產潛力;纔能建立起符合市場經營要求的土地流轉制度,發育土地市場,優化資源配置。總之,把土地使用權永久性地交給農民,這無疑遠勝於一次次延長承包期的權宜做法。
改革征地 嚴禁搭車
改革征地制度。現在的征地制度是計劃經濟時期沿襲下來的不分公益性項目還是經營性項目,仍以政府的名義征地,這在世界各國幾乎是沒有的。對市場經濟國家來說,征用是『最高土地權的行使』,很少使用,有的只在緊急狀態下纔允許動用征地權,並規定政府要給土地產權人以公平、合理的市價補償。現在征地制度到了非改不可的時候了。
首先要縮小征地范圍。現在任何單位,包括企業和個人可以搭『公共利益』之車,通過政府進行征地,實際是由政府出面幫助其剝奪農民的土地權利。據調查,有的城市真正用於公益目的的征地還不到10%。必須修訂有關法律法規,對『公共利益』的內涵作出明確的界定,對允許政府動用征地權的項目范圍作出嚴格的限制,對被征用土地的農民權益作出切實的保障。
調整分配 關鍵所在
其次要調整土地收益分配機制。現在以計劃經濟的一手低價征地,以市場經濟的一手高價出讓,已成為不少地方追求政績、增加財政收入、改善部門福利的捷徑。土地出讓金收入成了地方『第二財政』,有的已佔到當年財政收入的30-40%,甚至更高。從經濟學的角度看,地價是土地使用期內地租之和,政府獲得的土地出讓金就是預交未來的收益,是本屆政府花後幾屆政府的錢。正如群眾所說,政府是用子孫的土地發展現在的經濟,用後人的錢建設現在的『城市』。在目前的體制下,本屆政府出讓土地,其收益全部由在任官員支配,可大搞建設,創造政績,賣地越多,手頭越活,日子越好過,何況這裡面還存在大量尋租機會,而矛盾都留給了後任。這種利益機制,怎能不刺激地方官員熱衷圈地呢?怎能不使各級政府不約而同地把眼光盯向土地,變經營城市為經營土地呢?因此,調整土地收益的分配機制是要害所在。可有多種考慮,如實行年地租制;提高土地出讓金上交中央的比例;土地出讓金一律存入國家指定的銀行,地方政府只能分年度按一定比例提取使用等。
莫爭速度 持續發展
現在,普遍在經濟發展上追求『速度第一』;在城市建設上,追求『形象第一』;在名目繁多的活動上,追求『排場第一』。正是彌漫在各級官員身上的浮躁、浮誇、浮華的『三浮』之風,無節制地吞噬著包括土地在內的寶貴資源,透支未來的發展空間,損害未來的發展潛力。而這有著深刻的體制原因。現在乾部的任用,還是上面說了算,往往是一把手說了算,而考核指標重增長輕發展,重形式輕實質,往往上面提倡什麼就熱衷於什麼,甚至『沒有條件也要上』,明知不能為偏要為之。如招商引資,不少地方就作為考核的硬指標,實行一票否決制,逐級分解任務,一直分解到單位,甚至個人,政績在肩的各級乾部不能不迎風而上。凡成『風』者,莫不源於各級領導的『上壓下跟媒體炒』,這正是我們的體制弊端。
俞敬忠說,我們要依法治國,理性執政,慎提期望值過高的目標,警惕高速增長背後的危險,改變以資源換增長的粗放型模式,走出一條穩健、協調、永續的發展之路。
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