中央經濟工作會議即將在北京召開。這次會議將如何定位2004年的財政政策頗為引人注目。

　　事實上，早在兩年前，理論界就有過所謂積極財政政策『淡出』的熱烈討論，而自去年年底的中央經濟工作會議做出了繼續實施積極財政政策的重大決策後，『積極財政政策淡出』的聲音也隨之淡出了。

　　但今年似乎有所不同。前三季度不僅GDP的增長高達8.5%，而且投資增長也高達30.2%。在經濟形勢發生了重大變化的今天，是繼續保持積極的財政政策，還是淡出積極財政政策？是政府必需認真考量的一個問題。

　　面臨轉型

　　『積極財政政策不管是言進還是言退，都很艱難。』社科院財貿所副所長高培勇一語道出了政策選擇的兩難性。

　　自從前三季度國民經濟的各項統計數字公布之後，一場『經濟過熱』的大討論迅速展開。如果認定目前的經濟形勢的確過熱，積極財政政策的退出勢成必然。來自亞洲開發銀行駐中國代表處一份報告就顯示，扣除物價因素，目前中國投資的實際增長幅度已超過1992年-

　　1993年經濟過熱時的水平。雖然居民消費價格繼續在低位徘徊，但與投資有關的生產資料和原材料價格已明顯上揚，經濟增長對投資的依賴程度進一步加深。報告認為，政府應盡快制定積極財政政策的淡出機制，因為過快的投資擴張將不可避免地引發一系列結構性矛盾。

　　但如果積極財政政策一旦退出又會帶來一系列問題。首先，通過國債資金已經興建了一大批在建的工程，這些工程要完工需要的後續資金，據國家發改委提供的資料，大體上需要五、六千億。如果言退，這些工程後續資金要從哪裡來，這些工程會不會成為爛尾工程？其次，近年來積極財政政策一直給中國經濟增長帶來了巨大的力量，如果言退，中國經濟的高增長還能不能繼續，將會在多大程度上受到影響？再次，一旦積極財政政策退出，一大批與積極財政政策命運密切聯系在一起的特定的利益集團、行業、地區會受到損失。這會不會給中國經濟的穩定就帶來問題？

　　與此同時，來自於國家統計局、國家發改委的官員在一些場合也數次重申，對中國當前的經濟形勢『不要輕言過熱』。不僅如此，他們判定，明年的經濟總體上也不會過熱。如果中國目前的經濟形勢真的沒有過熱，那麼繼續實施積極的財政政策也就有了充分的合理性。但是，自從1998年第二季度開始實施積極財政政策後，在長達5年多的時間裡，我國已經積累了高達2萬多億的國債規模，長期下去會不會引發由於國債的償付風險而引發財政的整體風險？還有一個令人擔懮的問題是，已經實施5年多的積極財政政策，已經使中國的經濟增長形成了對財政支出擴張的日益嚴重的依賴。在過去5年的經濟增長當中，每年都有1.8個百分點來源於積極財政政策的支橕。這種局面能長久地維持下去嗎？同樣，由於積極財政政策的實踐，在中國已經形成了一大批與積極財政政策命運密切聯系在一起的特定的利益集團。比如說，有特定的行業，特定的地區，特定的人群，特定的機構，他們的進與退是與積極財政政策密切聯系在一起的。長此以往他們的這種既得利益格局也會逐漸得到簡化。

　　進，一種冒險的選擇；退，一種艱難的選擇。進退維谷。

　　但現實是經濟形勢確已發生變化，變化了的形勢要求宏觀經濟政策的相應調整。因此，『積極財政政策轉型』也許將成為當前環境下的最佳選擇。

　　如何轉型

　　『在保持財政政策連續性和穩定性的基礎上，適時適度調整和優化政府投資的方向、結構和力度。』財政部部長金人慶透露。

　　這也是財政當局最高官員迄今為止最為正式的說法。

　　也就是說，『積極財政政策需要降低力度，調整投向。』高培勇概括說。

　　具體而言，所謂降低力度就是把我們維持5年多的國債發行規模逐漸地減弱，逐漸減少下去。財政部研究所所長賈康認為，積極財政政策的代表內容：長期建設國債，應該在保持一定規模的前提下，對絕對數量進行審時度勢、酌情的逐步調減。

　　『現在是每年發行1500億的國債，從明年開始能不能逐漸減下去，1400億、1300億。』高培勇建議。

　　『在具體的政策措施上，考慮到在建項目的投資需求，2004年-2005年可考慮減量繼續發行長期建設國債，到2006年全面停止長期建設國債的發行。』國家發改委宏觀經濟研究院的研究人員建議。

　　所謂調整投向，就是將以往國債資金投向從重點建設項目向公共服務領域方面轉移。

　　據統計，1998年-2003年國債投資中，約有半數是經營性或有效益的項目，其中不少是不需要補助或根本不缺錢的項目。賈康認為，國債一定要積極退出競爭性和贏利性的領域。盡可能發揮市場在配置資源中的優勢。投資重心應該繼續關注原來已經形成的一些重點項目，保持原有工程的連續性，完成續建和收尾。同時西部開發和東北老工業基地的改造也應進入長期建設國債考慮的重點之列。對需要緩解的公共產品和部分准公共產品的瓶頸制約的基礎設施項目，國債資金要繼續關注。三農問題、與全面建設小康社會緊密相關的重點項目顯然也必需做為重點，並且要在原來的關注基礎上進一步加大資金的支持力度。

　　『國債要積極促使政府方面的投資更多地發揮引導民間投資增長的作用，積極地服務於培養財源、做大經濟蛋糕。』賈康說。

　　承擔稅改部分成本，也將成為國債投資的方向之一。

　　其實，有關於增值稅的轉型、個稅的改革、內外資企業所得稅的合並這些稅改內容已經被討論了若乾年。各種改革方案也早已有之，改革所帶來的效益也看得比較清楚，但是就是因為擔心方案實施後，財政收入會減少成為這些改革遲遲沒有進行的重要原因之一，如果轉型後的積極財政政策可以用國債資金來支橕這些改革項目，稅改也許真得離我們不遠了。

　　轉型之後

　　積極財政政策的轉型，加之經濟的回昇和利率預期的上昇，必然使明年發債的國債期限結構有所縮短，也就是說，中短期國債的比重將會有所增加。這其實已經可以從今年下半年以來發行的國債期限上看出端倪。此外，隨著中央與地方間財政體制的改革，名正言順的市政建設債券和地方政府債券將有可能得以面世。

　　分析人士指出，國債的投資進行調整後，盲目的市政建設熱將會降溫。當前，隨著國民經濟進入快速增長通道，城市基礎設施、房地產、冶金、有色等行業投資不斷昇溫，商業銀行及政策性銀行對上述行業也普遍看好，願意提供超大的無抵押授信額度，在某種程度上已經導致了部分行業的投資過熱、地方政府的債務風險增加和商業銀行的信貸膨脹。在這個意義上，國債從相關領域的逐步退出可能有利於防止相關行業的非理性擴張，減少商業銀行出現新一輪的貸款壞賬風險。

　　國債投資政策的調整，還能夠引導商業銀行減少對城市建設和房地產業的信貸規模，抑制對生產資料及投資品的過度市場需求，有利於減少可能出現的通脹壓力。

　　『變化最大的是，積極財政政策的轉型將會加快推進資產證券化的進程，特別是對四大國有商業銀行信貸資產證券化進程的推進力度會更大。因為財政支出的重點將會轉向有關經濟與社會協調發展的方面，補充四大商業銀行的資本金，必須轉向非行政性的市場化渠道。而面向市場尋求資本金補充的主要選擇就是眼下都在爭先恐後准備的上市。但大量的不良資產存量和潛在量，以及伴隨中長期消費信貸資產規模擴張，日益顯現出來的銀行流動性風險問題，都是其上市的最大攔路虎。所以，對四大國有商業銀行來說，出路之一就是信貸資產證券化進程的加快。正是基於這點，資產支持類債券將會面世。』中央財經大學金融研究所所長袁東教授對未來債券市場的發展充滿信心。