以房屋拆遷和居民安置為中心的城市拆遷衝突，直追農民負擔、下崗失業，成為近年來群眾上訪的又一大焦點。

　　面對大規模的城市『圈地風』，拆遷戶怎樣維護自己合法的財產權和生存權？如何纔能分享到城市開發的成果和社會保障的溫暖？當前城市拆遷矛盾衝突的深層根源和實質是什麼？帶著這一系列問題，記者最近深入上海、北京、江蘇、浙江、山東等省市作了專題調查。

　　拆遷矛盾躍居信訪『焦點』

　　據信訪部門介紹，目前城市拆遷問題已成為群眾信訪反映的焦點之一。特別是北京非典疫情解除後，國家信訪局接待的群眾集體上訪中，反映企業勞保、城市拆遷、征地三類問題的批次和人次佔到60%以上。

　　國家信訪局研究室朱穎告訴記者，近3年反映城市建設特別是拆遷安置問題的信件呈逐年上昇趨勢。從拆遷投訴信件看，今年8月底與去年同期比上昇50.34%。從拆遷戶上訪人數看，2002年比上年增長64.86%；到今年8月底，又同比增長47.19%。

　　浙江省政法委調查表明，最近幾年因舊城改造、拆遷安置、城市規劃、城市房屋登記管理等引發的矛盾急劇增多，由此引起的『民告官』案已佔全省行政訴訟案的四分之一。

　　國家信訪局有關專家分析說，拆遷之痛，是伴隨快速城市化和個人住房產權改革出現的階段性矛盾。引發信訪的原因主要有四個方面：一是強行拆遷，粗暴對待拆遷戶；二是安置補償不合理，政策不到位；三是一些地方政府部門建設規劃出爾反爾，造成居民不能回遷；四是一些地方政府制定的拆遷安置政策失之簡單化，沒有視居民情況分類處理，造成部分拆遷戶因拆致貧，失去生存基礎。

　　拆遷『政策筐』裡的潛規則

　　記者調查發現，假借『公共利益』進行『商業拆遷』，是引發拆遷矛盾的關鍵。假借的主要表現形式有兩種：一是借綠地等公共基礎設施建設之名，二是借『舊城(村)改造』之名。

　　比如，有的城市以『市政動遷』名義，讓原住居民搬出後，對其建築並沒有拆除，而是裝修一新，改頭換面，變成商業用房。這種『遷而不拆』的怪事在一些城市並不鮮見。

　　建設管理部門專家說，拆遷應當以原建築的滅失為條件，否則就不能應用拆遷條例補償。房子如果沒有拆而發生產權轉移，應屬於市場『買賣行為』。同時，以殘值價補償的辦法是錯誤的，應以市場同等建築估價折舊計算補償價。

　　記者還發現，在『公共利益』的拆遷『政策筐』裡，『舊城改造』是另一個無底洞。在一些地方，它成了拆遷戶的噩夢。

　　浙江金華拆遷戶告訴記者，在今年計劃拆遷的婺江東路北側地塊，政府部門開始在公告中說搞綠化帶，以此少補償，並拒絕市民回遷。因居民多次上訪質疑，有關部門最終纔公布『小高層』商品樓的計劃。

　　『因拆致貧』現象引人關注

　　從總體上看，城市拆遷改善了城市環境和市民的居住條件。但記者在調查中發現，一些拆遷戶之所以不滿意，『因拆致貧』是一個重要原因。由於大多數居民被安置到城郊，導致生存成本大增，除了購買住房和家用物品外，謀生手段往往也要從頭再來，交通、購物、子女入學等都成為不得不面對的棘手問題。而這些問題沒有引起一些地方政府的足夠重視。

　　記者9月17日走訪南京景明佳園，這是拆遷戶的一個安置地。這個孤零零的小區前不靠城，後不接區，被稱為『經濟適用房建設項目』。應當說，小區的綠化不錯，但居民談起小區生活卻怨聲載道。

　　30多歲的居民楊叢花說，這裡沒有學校，我的孩子上初一，只能留在城內原校。從家到學校，大約20公裡。孩子每天早晨5點半出門，晚上8點多纔到家。我每月只有200元的下崗生活補貼，因離城遠，他上學坐公交車就要花掉1/3。想就地找工作吧，出了小區，連人影都看不到，哪兒有活乾？我的頭發都急白了。

　　據調查，2002年上海市動遷房屋達到579萬平方米，涉及居民超過12萬戶。但上海市場上適合動遷安置的房源十分緊缺，且房價漲幅驚人，遠遠超過拆遷戶的購買能力。

　　南京市玄武區人民法院孝陵衛法庭庭長朱紀國說，拆遷戶大都集中在老城區，失業下崗人員集中，拆遷工作應在『保障兩個基本』的框架下實施，即保障拆遷戶的基本居住條件，保障拆遷戶今後的基本生活來源。

　　有關專家接受采訪時指出，城市居民的房產往往是一個家庭的命脈，承載著太多的東西，一座房子被強拆，很容易引發『家庭地震』和社會衝突。因此，城市拆遷本身不僅僅是拆房子，應是一個包括拆遷、補償、房產、土地、建管、街道、社保等多方面廣泛參與的系統工程。單項突進必然引發矛盾，配套聯動纔是首善之選。

　　拆遷補償價格也應開聽證會

　　記者采訪中接觸到的拆遷戶普遍表示，如果真是為了市政建設的『公共利益』，我們不會阻攔；但以『市政拆遷』之名，卻作商業經營項目開發，變相掠奪居民房屋產權，老百姓不答應！很有代表性的一句群眾語言是：『房子產權是我們的，政府部門和開發商怎麼有權代表我們處置和分配？』

　　記者翻閱各地的拆遷辦法發現，在政策設計中大都有兩個關鍵點：一是拆遷雙方達不成協議的，交由拆遷管理部門或同級政府裁決。二是如果拆遷戶不服裁決，在訴諸法院過程中，拆遷單位可申請法院『先予執行』強制拆遷。

　　華東政法大學行政法教研室主任朱芒說，在商業拆遷中，政府拆、政府判難以保證拆遷戶的權利，政府代理開發公司的拆遷實質上是不恰當地介入市場的行為。而一旦介入，政府難免傾向地區投資商而侵犯原住居民的權利。

　　這是一個簡單的事實：政府在城市拆遷中既是『運動員』又是『裁判員』。

　　中國政法大學民商法學院副院長費安玲教授說，所謂社會公益性是來源於公眾的利益，應直接造福於民眾，而不是首先造福於商人，而千方百計『繞道』公共利益謀取商業利益無異於犯罪。

　　專家高富平曾參與物權法制定工作，他說，公民財產非依法律規定的情形和程序不得剝奪和限制，這已是世界通律。非基於『公益目的』就不能動用政府力量強取公民財產，商業操作的拆遷應以民法為基礎，按等價補償原則處置，否則就是對公民財產權的非法剝奪。

　　針對這些問題，北京大學法學院教授錢明星等眾多專家建議，應盡快梳理和調整各地制定的拆遷條例與憲法、立法法和各項基本法的法律關系，消除『規大於法』和『法規打架』現象，為解除『拆遷之痛』提供公正的法律環境。

　　一些專家還指出，我國的飛機票、火車票價格已經實行聽證會制度，拆遷補償價格問題比它們影響大得多，建議每個拆遷項目的補償價格要經過聽證會論證，還被拆遷戶參與權和話語權。(新華社記者宋振遠周國洪崔礪金)

　　評論：豈能一拆了之

　　這是一個意料不到的情況：在城市拆遷中，我們提出了『解危解困』、『造福於民』等不少好的口號，可在具體實施中，卻出現了社會不穩定因素增加的趨勢，這使得人們不能不對既往的工作進行一番審思。

　　關注對象從『人』轉到了『地』

　　國內各大城市的大規模危房改造工作多是從10年前開始的。這項工作起步之時，許多人都不持樂觀態度，因為對危房改造的經濟可行性沒有把握。但是，隨著房地產市場對外開放及房改的深入，許多人看到危改不但可行，而且還能帶來可觀的經濟收益。於是有些危改政策的執行者，一開始是愁眉苦臉搞危改，後來是興高采烈促危改。

　　既然是危改，當然應把民生問題放在首位。可是，我們卻不無懮心地發現，這項為民造福的事業中也存在著一股潛流，一些城市的危改由於拆遷機制的扭曲，無形中把關注的對象從『人』轉到了『地』。一些被『授權』拆遷的公司考慮的是如何盡快地把居民搬走，然後盡快把地變為樓，再把樓變成利潤。

　　有的大城市把危改權力下放給基層單位，形成了開發單位選一塊地，然後由房管部門鑒定危房率，即確定為危改區，並隨之立項的狀況。由於缺乏必要與有效的監督，好房子也會被『鑒定』為壞房子，開發商只要看中哪裡，哪裡就成了『危房』。

　　一時間，開發公司紛紛『圈地』，忙於『炒項目』賺錢，其結果是，真正急需改造的危房區未能得到改造，而一些具有較高經濟價值的地段則借危改之名進行商業開發。高檔寫字樓、公寓和商業樓也享受了危改政策，致使大量居民外遷，原有的社區生活幾乎是在一夜之間被終結了。

　　記者在調查中發現，在危房改造中大量外遷的居民，雖在一定程度上改善了居住條件，但由於遠離市區，工作與生活面臨極大壓力，有的人難以承受在居住與就業地點之間的長途奔波，甚至陷入新的貧困。一些居民把這樣的拆遷稱為『第二次插隊』。他們說，本來希望通過拆遷實現『安居樂業』，沒想到卻成了『艱苦創業』。

　　從『盼危改』變成『怕危改』

　　同樣是在監督機制缺位的情況下，承包了拆遷任務的開發企業，濫用權力的現象也難以避免。老百姓要是不走，你上班我就來捅你的房頂，來堵你的大門，動手打人的暴力事件並不鮮聞。

　　隨著一些城市拆遷補償政策的調整，市民在拆遷安置中付出的經濟代價也越來越高。你要回遷，得花錢買房；你要定向安置，也得花錢買房。盡管這些房價是被『優惠』了的，但仍使低收入者感到『泰山壓頂』。被拆遷戶要是不要房，給你錢好了，但由於許多家庭的居住面積少，拿到的補償款也少，加之房價居高不下，他們拿著這些錢在市區內也難以買到一套稱心的房。

　　許多居民向記者傾述著他們對故宅的懷念：『不管怎樣，我住那個破房不用花錢，我的孩子上學方便，老人就醫方便。按照現在的政策我們只能跑到郊區去住，還背上沈重的經濟負擔，我們的生活怎麼辦？』有的人不解地說：『憑什麼開發商讓我們走我們就得走呀？難道我們就沒有選擇的權利？』

　　說到底，住危房的人都有他們的實際困難，如果家底殷實，他們早就把危房淘汰掉了。危房的背後是居民收入水平低，是城市失業與住房分配不合理等一系列歷史問題，若是不把這些事情理清楚，『解危解困』哪能從『根』上解決？

　　另一方面，舊城平房住宅盡管破舊，但是作為低收入家庭在市中心的棲身之所，又具有特殊的價值。舊城危改面對的是許多在這裡居住了一輩子、生存能力和適應能力都在下降的老年人，以及其他社會弱勢群體，以他們的經濟實力只能承受低租金住宅。而市中心區又有較多簡單勞動的就業機會，是不少居民賴以生存的環境。因此，進行大規模改造，簡單地外遷居民，將使許多低收入家庭的生活難以為繼，也違背了政府危改的初衷。

　　讓老百姓自己動手修繕房屋

　　現在舊城改造采用的是大規模房地產開發方式，這種『剃光頭』式的改造辦法，建設成本巨大，開發商為平衡投資，大量外遷居民就難以避免。而與之形成反差的是，發達國家的城市，郊區多是中產階層社區，因為這些高收入者有足夠的實力在享受郊區舒適環境的同時，解決自己生活便利的問題。

　　西方許多城市『二戰』後也曾以房地產開發方式進行過大規模的市中心區改造，同樣引發大量社會問題，後來人們發現，這樣的改造方式並沒有消滅『貧民窟』，只不過是把『貧民窟』從市中心區搬到了郊區，由此產生的社會矛盾更加嚴重，並導致城市中心區因人口減少而衰敗。這被稱為是繼『二戰』之後，第二次對城市的破壞。從上世紀六十年代開始，這些城市調整了思路，推行社區住宅合作運動，鼓勵住房的整修與改善，不再強調運用房地產開發方式進行完全的拆除與重建，尊重了城市原有的社會結構，保護了城市生活的多樣性和歷史風貌，得到了市民的支持。

　　『讓老百姓自己動手修繕房屋，是危房改造與歷史文化名城保護最有效也是最靠得住的辦法！』兩院院士、城市規劃學家周乾峙說。與學者的呼吁相對應的是，一些城市的居民已向政府部門表達了自建家園的強烈願望。在記者調查的一些危改區，經常有幾十戶居民聯名要求政府批准他們自我改善住宅的情況。他們說：『與其讓開發商來拆遷，讓我們掏這麼多錢，為什麼不讓我們用這些錢來修好自己的家呢？』(王軍)