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第一階段始於上世紀80年代,各地競相上馬以彩電、冰箱為代表的家電制造業。10年間,全國湧現彩電生產企業上百家,彩電業總投資達280億元,工業領域重復建設的第一次浪潮出現。
第二階段貫穿於上世紀90年代,汽車、鋼鐵成為投資熱點。1999年,全國汽車生產企業就有122家,年生產能力已達240萬輛以上,但實際上1/3的產能閑置。鋼鐵項目也是90年代重復建設的熱點。
第三階段從2000年開始到現在,以電子信息、新材料、生物醫藥工程為代表的『高新』項目成了各地競相爭奪的焦點和招商引資的重點,結果導致高科技領域的低水平重復建設和低層次惡性競爭加劇。此外,轎車生產線和鋼鐵產業重復建設亦出現回潮現象。主要表現為:
一是軟件業重復建設嚴重。定位為軟件園的東部某省的一個『高新技術開發區』開業,但最終入園的企業僅有6家。他們所從事的產業基本上都與軟件無關。這僅是各地大上軟件園區的一個縮影。據統計,在各地『十五』高新技術產業發展規劃中,軟件產業同構性為74%。
二是集成電路項目非常熱。目前,全國已建有20多條集成電路生產線,僅東部某市在建的集成電路生產線就有13條,但能夠贏利的只有2家。目前仍有十幾個省市提出要上這類項目。
三是網絡重復建設嚴重。目前,我國電信網絡已經過剩,但我國六大電信運營商仍在加快建設自己的網絡體系。與此同時,我國公網和專網之間重復建設嚴重。由於缺乏統籌規劃,一些主要通信走廊出現多條專用通信線路和公用通信線路並存的狀況。
四是鋼鐵行業結構不合理再度加劇。目前,各地上鋼鐵項目的熱情很高。但問題是,一方面冷軋薄板、鍍鋅鋼板、硅鋼片等品種不能滿足國內需求,仍需大量進口;另一方面以生產螺紋鋼、線材等一般長線品種為主的企業仍在擴能生產,使結構不合理問題再度加劇。
五是汽車重復建設嚴重。目前,23個省、區、市建有整車生產線,地區產業機構趨同化嚴重。規模小、布局散、自主開發能力差的問題十分突出。在全國123家整車廠中,產量在5萬輛以上的僅有18家,絕大多數產量在1萬輛以下。
六是電解鋁重復建設問題依然存在。一年前,國家頒布了《關於制止電解鋁行業重復建設勢頭的意見》,但收效有限。從去年開始,我國電解鋁市場就已經過剩,當年產能達510萬噸,產量435萬噸,而銷售量僅為414萬噸。目前,在建和近期擬建的電解鋁生產能力高達260萬噸,還有4個100萬噸項目在規劃之中。
重復建設造成嚴重影響
1、重復建設佔用大量的土地、資金等資源,造成巨大浪費。在資源有限和總量一定的情況下,各地亂上項目必然會擠佔土地、資金、水、電等資源。根據24個省市區的初步調查,目前我國各類開發區已達3837家,經國務院批准的只有232家,有的地方甚至出現『鄉鄉建園,鎮鎮辦區』的情況。據不完全統計,各類開發區規劃面積3.6萬平方公裡,違法佔地現象十分嚴重。據10個省區的統計,在458.1萬畝園區實際用地中,未經依法批准的用地就達到314.6萬畝,佔68.7%。重復建設浪費了大量資金。每多建一個全國性的乾線光纖傳輸網,就要多花費數十億建設資金,建成後每年還要投入巨額維護費來確保光纖通信的暢通。重復建設還加劇了用水、用電緊張,使一些地方的自然資源遭到了掠奪性開發。
2、重復建設造成企業和項目小型化、分散化,降低產業競爭力。重復建設使各地摒棄本地資源稟賦和比較優勢,爭項目爭資金,其結果必然是投資分散,企業及項目小型化、分散化,產業集中度和資本集中度降低,難以實現規模經濟和集約化經營,從而削弱了產業的競爭力。我國機械工業的集中度,與美國、日本的行業前10家相比,我國為4.8%,美、日為50—60%;汽車工業,我國前三位企業的集中度為33.6%,而美、日為90%,我國擁有汽車組裝廠超過200家,裝配廠超過2000家,產量卻不及國外一家大型汽車公司的產量。
3、一些地方濫用優惠政策,造成國家財政收入流失。目前,各地為引進高新產業項目,爭相在地價、稅收、電價諸方面進行優惠政策大攀比,造成國家土地收入、稅收收入大量流失。如某市新區信息產業科技園一畝地的開發成本在22萬元左右,而賣給外企每畝不過5萬元,有的甚至是白送,『倒掛』缺口由財政補貼,或通過提高民用房地產土地使用權轉讓金來補償。一些地方名義上實行稅收『五免五減半』,但私下均以各種方式將地稅返還給企業,實行『十免、二十減半』,以此吸引投資。
4、重復建設增加金融風險,加大經濟動蕩的可能性。『九五』期間,我國國有商業銀行不良貸款居高不下,主要是重復投資造成的。目前,盡管銀行經營體制有所變革,但地方長官的人情貸款、權力貸款仍然存在。如目前一些高新技術產業仍靠銀行貸款及各種融資盲目上馬。在某市新區信息產業科技園,每一項大型外商投資,中資銀行按與對方出資額1:2或1:1的比例進行配套貸款。在某市,對高新技術產業規模項目,財政均要拿出15%的項目啟動資金。如重復建設超過一定限度,必然會引起銀行不良貸款增加,從而引發金融風險和經濟震蕩。
治理重復建設的對策建議
1、盡快建立全國統一的大市場。從根本上解決重復建設問題,必須打破市場封鎖和地方保護。具體來說,中央要對全國的生產力布局進行規劃,充分發揮各地比較優勢,合理規劃區域布局,加強互補性,完善區域性合作機制。地方政府負責維護公平的市場秩序、制定相關法律法規、營造良好的投資環境、加強公共服務設施建設,用經濟手段對本地區的產業發展進行指導和調控。在此基礎上,建立和完善全國統一大市場,鼓勵合理競爭,使優勢企業在提高競爭力的同時擴大規模,通過市場機制解決重復建設。
2、加強和完善宏觀調控。一是強化產業政策指導。根據國際國內情況,制定全國產業發展規劃。各地要切實制定地區產業政策。主管部門及行業協會等中介組織要及時發布產業投資信息,使企業的微觀經濟活動有方向可循,避免短期行為和大的失誤。二是實行產業准入制度和退出援助機制。對於重復建設比較嚴重的行業,要在項目審批、銀行貸款、土地征用等方面進行限制,防止新的盲目投資。根據產業退出援助機制要求,對超過市場需求的重復建設和衰退性產業,政府要在技術、資金、勞動者培訓、社會保障等方面提供援助,促使生產要素及時向其他產業轉移。
3、加快投資體制改革。一是減少政府投資范圍。進一步擴大企業投資領域,凡是符合國家產業政策的競爭性項目都應鼓勵企業去投資。進一步推進審批制度改革,把項目審批制改為登記備案制。政府主要發揮規劃、監督、指導的職能。二是改變政府投資方式。變過去的直接投資為間接投資,充分運用補貼、貼息、參股等多種方式,支持產業化、市場化、社會化的項目投資,發揮示范效應,吸引社會資金跟進,使政府投資起到『四兩撥千斤』的作用。三是加快發展中介評估機構。要積極發展由銀行、證券、行業協會等方面人員和有關專家學者組成的中介評估機構,對投資項目的可行性進行分析,推動投資決策科學化、民主化。
4、加快財政體制改革。改革開放以來,國家實行了『分灶吃飯』的財稅體制,從利益機制上刺激了地方政府重復建設。必須加快財政體制改革,理順各級政府間的利益分配關系。一是積極推進增值稅向消費稅的改革。將對企業征收的增值稅改為向消費者征收消費稅,可以促使地方政府積極改善社會經濟環境。二是合理界定政府事權和財權。在保證中央收入的前提下,將與地方經濟社會發展關系密切、適宜地方征管的稅種劃為地方固定收入,並適當擴大落後省區財權。中央財政要加大對地方,特別是落後地區義務教育、公共衛生、基礎設施的投入。三是建立規范的轉移支付制度。要科學測定地方財政公開開支的費用,對支大於收的地區,要由中央財政給予一般性稅收返還。要通過各種專項撥款補助,支持少數民族地區、西部地區和落後地區的經濟社會發展。
5、深化金融體制改革。一是進一步完善貸款管理體制。建立健全銀行內部監督制約機制,完善銀行貸款審查機制;明確界定不同崗位和運轉環節的經營管理責任,解決職責不清的問題;對重大項目實行項目經理制,對貸款經營過程實行全面的質量管理。二是加快推進國有商業銀行建立現代企業制度步伐。完善銀行法人治理結構,強化內部監督。加快發展民辦金融機構和引進國外金融機構,強化金融企業之間的合理競爭,使金融機構在發放貸款時嚴格審查,盡量減少權力貸款、人情貸款。
6、建立領導乾部科學的政績考核制度。要徹底扭轉經濟增長至上的做法。不僅要關注地方領導任職期間招商引資、財政收入和GDP增長情況,還要關注當地居民收入、生活水平、就業崗位增加和社會穩定情況,將其和當地產業發展、經濟結構優化、城鄉經濟協調發展及可持續發展情況結合起來一並考核,防止出現『數字出政績,政績出乾部』的現象。要從根本上改變急功近利的心態,必須從體制上改變乾部頻繁調動和任期過短的做法,使他們樹立長期紮根的思想,真正為當地經濟發展和社會進步解決一些實際問題。
7、實施大企業集團發展戰略。要打破地方封鎖和行業壟斷,扶持有比較優勢的企業擴大規模,鼓勵它們按照市場競爭原則橫向擴張,加速產業的資本積聚與生產集中。同時,也鼓勵大企業縱向擴張,延長產業鏈,凝聚一批為之協作配套的中小企業,使存量資產跨部門、跨地區流動,向重點和優勢企業集中和組合,推動過剩生產能力的淘汰和重組,既能減少現有的重復建設,又能抑制未來可能發生的重復建設。
8、建立重復建設責任追究制度。對重大投資項目的決策者、調研者、執行者都要記錄在冊,跟蹤評價,並與考核獎懲掛鉤。對於那些不負責任濫批濫上項目的決策者,要在查清事實的基礎上,給予行政處分直至追究法律責任。要在各級政府內部形成和完善重復建設抑制機制、責任追究機制,並逐步使其法制化。
經濟述評:對重復建設要有正確認識對重復建設不能掉以輕心
如何看待當前某些行業的重復建設問題?有的觀點認為:一定程度的重復建設是提高市場競爭度的有效途徑,對此的太多擔心是多餘的。因為和以前的重復建設相比,這一輪重復建設由民資和外資為主,相比國資,它們更關心其投資收益和安全性。對於這樣的觀點,我們要清醒地認識到:市場有它自身的盲目性和局限性,對於目前的重復建設現象,我們不能掉以輕心。數據顯示:今年上半年,在水泥生產中,落後的立窯水泥產量佔到60%,新上項目中有不少仍在采用這種技術;電解鋁行業已出現供大於求,一些地方仍在盲目新上項目;汽車行業規模小、布局散、自主開發能力差的問題比較突出。對於這些情況,如果我們不加以合理的調控和引導,任其發展,必然會加劇一般加工工業生產能力的過剩,不僅延緩我國結構調整和產業昇級的步伐,而且也將造成資金和資源配置上的重大浪費。
積極引導民資流動
還有觀點認為,現在很多投資都是民間的投資,地方政府沒有辦法對其進行約束。以鋼鐵行業為例,由於在項目審批方面民營企業不需向國家機關報批,結果國家抓限產、擠泡沫只管住了國有重點企業,民營企業反而借機大力擴張規模。對於這樣的觀點,當然不能說所有的負面效果都是由民營鋼鐵企業一手造成,但不可否認,中小民營鋼鐵企業在發展中確實存在不少問題。今年上半年,我國鋼鐵生產和投資在去年快速增長的基礎上又分別增長21%和1.3倍。一些已經關閉、淘汰的落後小高爐、小鋼鐵又恢復了生產。新增鋼產量中有不少是國家明令禁止生產的質量低劣的產品,而冷軋板、鍍鋅板、硅鋼片等仍需大量進口。有跡象顯示,國家有關部門正在考慮防止盲目投資,鋼鐵業恐怕是『重點關照』的行業。但是一方面要防止投資過熱,另一方面還要積極引導民間資本的流動,不能過多地乾預市場運行,這也對政府的宏觀調控水平提出了很高的要求。
制止政府投資衝動
還有人認為,現在要減少非典損失就是要上項目。在這個思想的指導下,一些地方以『消費不足投資補』為由,一味搶先投資來推動經濟發展,致使重復建設問題進一步蔓延。把非典損失減少到最低是對的,但是挽回非典損失也不能瞎乾。目前,一些地方政府的投資衝動比較強,這是非常有害的。我們在一些投資較熱的行業,一方面要嚴格限制地方政府的『行政性重復建設』,另一方面更要創造一個開放而公平競爭的市場環境,允許具備條件的投資者平等進入。這對於保持經濟發展的良性態勢,以及推動市場競爭的優勝劣汰等,都至關重要。
從總體來看,上述行業中存在的盲目重復建設目前還是局部性的,但也要清醒地認識到其中潛伏著很大的危險。一旦市場需求發生變化,勢必導致這些行業和相關企業經營困難,銀行呆壞賬進一步增加,並可能引發較大范圍的下崗失業,形成新的不穩定因素。那時,局部問題就可能會演變為全局問題,造成經濟的大起大落。
樹立正確的經濟發展觀
解決盲目重復建設問題,關鍵是要樹立正確的經濟發展觀,克服單純追求增長速度的傾向,切實把工作的著力點放到調整經濟結構、提高經濟增長質量上來。
抑制盲目重復建設,必須充分發揮市場機制的作用。一是要加強規劃和政策引導,及時發布相關行業市場供求和在建能力的情況,引導投資。二是要嚴格市場准入制度。對無生產許可證、質量低劣、污染嚴重、危害人民健康的企業,要堅決依法淘汰和關閉。三是要實行最嚴格的土地保護制度,強化對土地使用的審批和監督,清理和整頓各類開發區。四是要完善信貸管理,加強商業銀行和宏觀調控部門之間的協調和配合,從嚴控制對能耗高、污染重、安全條件差、技術水平低的企業的貸款。
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