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財政部稱:提高市場的流動性是發行短債的目的,實現餘額管理目前還無法給出時間表
距今年的全國『兩會』開幕還有三周多時間,2004年的國債發行計劃正在制訂之中。據負責發債計劃的財政部國庫司內債處人士透露,今年的國債發行中,短期國債將佔據一席之地。這個發行計劃最終還需要經過全國人民代表大會審批。內債處表示,『加強市場的流動性,促進兩個市場的融通』,是嘗試發行短債的目的。
但是,在目前國債發行餘額管理尚未實現的情況下,發行短期國債對於財政方面的好處並不明顯。因此業內人士分析,此時財政部發行短債,更主要是為了配合央行推進利率市場化,向市場注入遠強於央行票據的宏觀調控提供工具。
與此同時,財政部人士表示,《中華人民共和國國債條例》的修訂工作已經接近尾聲,《中華人民共和國國債法》則在醞釀之中。
『不論是發短債還是修訂、頒布法律法規,財政部的最終目標只有一個:加強和其他部門的合作,更好地為宏觀經濟調控服務。』財政部有關人士表示。
試發短債
2003年12月31日,1996年以來的第一期超短期國債在全國銀行間債券市場流通。財政部此舉立刻引起市場的廣泛猜想——是否意味著國債餘額管理即將實現?被中央銀行作為公開市場操作重要工具的中央銀行票據,是否將被短債替代?財政部的舉措究竟是一時之需,還是表明未來的一個發展方向?
今年的國債發行計劃則在一定程度對上述問題做出回答。
財政部有關人士表示,財政部作為宏觀經濟的調控者和國債發行人,在制訂國債發行計劃時,要考慮兩方面需要:一是國庫資金需要;二是市場需要。其實,國債政策不僅是財政政策,也是一項貨幣政策。因為在執行貨幣政策時,國債往往在央行的公開市場操作中充當吞吐基礎貨幣的工具。所以,短期國債的發行如果得不到央行及其貨幣政策的配合,則勢必加大短期國債發行的難度和發行成本;同樣,沒有國債的支持,中央銀行在執行貨幣政策時,也會因缺乏有效的工具而不得不加大成本。
2002年9月,中國人民銀行所發行的央行票據,從信用等級上看,可視同於短期國債,迄今不僅增加了銀行間債券市場的現券總量,為央行大規模收回基礎貨幣提供了工具,而且大大增強了市場的流動性。
但專家指出,去年6800億元央行票據的發行,是在短期國債缺位的背景下不得已而為之的產物。由於央行票據功能單一,發行收入不僅不能產生經濟效益和更廣泛的社會效益,還要為之支付數以百億元計的費用和利息。所以,用央行票據執行貨幣政策成本過高,不宜長久。
市場專家認為,長遠看,發行短期國債以替代央行票據,使沈淀於市場中的債券所對應的資金收入控制在財政手裡,並發揮更多的效益,纔是更為理想的運作方式,也是貨幣政策與財政政策密切配合的必然。
《國債條例》即將出臺
值得關注的是,財政部試發短期國債所選擇的時機。
2003年12月10日,央行宣布下調超額准備金存款利率0.27個百分點,由1.89%調至1.62%;同時,宣布擴大銀行貸款利率浮動空間。此前,央行行長周小川也多次表示要大力推進利率市場化的改革。
利率市場化的一個重要前提是中國國債市場必須有足夠的規模、完善的品種和適宜的流動性,進而決定了它能否形成准確的國債收益率曲線,後者是形成市場基准利率的前提。但是,由於市場以往只有中長期的國債存量,而流動性也不太令人滿意,所以形成的所謂基准利率也談不上准確。
『提高市場的流動性是發行短債的目的。』財政部有關人士同時表示,去年年初財政部就著手和上海證券交易所探討在交易所國債市場開通開放式回購事宜,也是為提高市場流動性做的努力。2003年年中,央行亦召集銀行間債券市場成員,討論研究在銀行間債市開通買斷式回購的問題。
『餘額管理什麼時候能夠實現,我無法給出時間表,但去年財政部副部長樓繼偉已經明確表示,即使在沒有實現餘額管理的時候,也要嘗試用其他方法發行短債,以滿足市場和宏觀調控的需求,並力促實現餘額管理。可見,餘額管理是一個水到渠成的過程。』財政部人士透露,財政部正在醞釀一系列的有關國債市場管理的法律法規。
《中華人民共和國國債條例》很可能是最先出臺的一部。該條例內容基本確定,現已上報至國務院法制辦等待批准。此前,具有類似內容的條例是1992年的《中華人民共和國國庫券條例》,但這一條例過於粗放,已經遠不能適應當前債市的發展需求。
政策配合是主旋律
記者獲知,《中華人民共和國國債條例》(簡稱《國債條例》)共分八章四十六條,包括總則、國債發行、國債流通、國債登記托管與結算、國債非交易活動、國債兌付、監督管理與法律責任、附則等。
《國債條例》規定,財政部按照流動性、債權記錄方式、期限、付息方式、利率確定機制以及發行對象范圍等不同屬性,設計和確定國債發行品種;國債可采用公募和私募形式發行,主要發行方式包括直接發行、隨買、承購包銷和招標發行四種。其中,隨買方式是指在國債發行過程中,財政部可以根據市場情況對發行價格進行調整,投資者在預定發行額度完成之前均可通過指定的國債承銷機構購買。這種方式以往還相當少見。
在國債流通方面,《國債條例》明確了衍生交易。《國債條例》第十六條規定,國債交易實行淨價制度,交易方式包括現券買賣和衍生交易,同時,做市商制度也得到了認可。根據《國債條例》第十八條,國債流通市場可建立和完善做市商制度。
財政部有關人士表示,《國債條例》從制度上明確了國債市場的監管者,並且搭建了市場管理的框架。在這個基礎上,財政部還需要和央行以及證監會加強溝通,配合有關部門實施宏觀經濟政策。
此外,財政部正會同有關部門醞釀關於國債的第一部法律——《中華人民共和國國債法》的框架和內容。
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