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2003年6月10日,九家國內大型生物工程與醫藥企業和擬建成中國最大生物醫藥產業基地的『北京生物工程與醫藥產業基地』簽署了入區投資協議,合同投資額度10億元人民幣。但時至今日,這些作為重點督辦的項目,無一項目開工。在項目開工前必備的15個重要審批手續辦理過程中,最快的賽而生物也只辦了6項,有的連1項審批都沒辦好。這是國家發改委經濟體制與管理研究所的一項研究報告透露的。
『北京生物工程與醫藥產業基地』(以下簡稱基地)設在北京市大興工業開發區,2002年10月北京市政府將該基地定位為北市現代制造業的產業高地,北京南城發展的經濟發動機,大興發展的重點經濟功能區和示范區,力爭形成具有強大產業創新和綜合配套能力、具有較強輻射和帶動作用的、中國最大、世界著名的生物醫藥產業基地。一年過去,為何建設如此緩慢?
國家發改委經濟體制與管理研究所李保民博士牽頭的專項研究報告認為,基地存在管理、服務效能低等問題,目前主要表現在建設征地久征不下,規劃久批不定,立項周期漫長等方面,不能滿足國內外企業的需要,不僅影響這些企業的入住,而且對以後招商引資帶來極大的負面影響。
報告認為,管理、服務權限不夠,『封閉式管理』難以實現,是導致基地效能低下的主要原因。目前國內40%的開發區管委會擁有同級政府的經濟管理權限,少數開發區管委會還擁有同級政府的社會管理權限。開發區管委會作為政府的派出機構和開發區行政管理機構,一般都擁有征地規劃、項目審批和勞動人事等同級政府的管理權限,隨著開發區的發展,這種授權還在不同程度上有所擴大。開發區一個部門兼多種職能,可以在體制和機構設置上避免『條塊分割』,保證開發區管理體制的精簡和高效。但是,北京生物醫藥基地沿用了原北京大興工業開發區管理體制,沒有征地、規劃、項目審批權力,也沒有土地、規劃、項目審批等區政府職能部門的辦事機構,管理、服務權限非常有限,不能為企業及時有效地提供所需的服務。
基地的另一個致命傷是一直沒能形成有效的利益平衡機制,難以協調各利益主體關系。報告認為,首先,開發區管委會、開發經營總公司的利益缺位。管委會、總公司一方面要負責按規劃高標准地進行基礎設施建設;另一方面為了招商引資、培育稅源的需要,將土地以低於開發成本的價格出讓給入區企業,同時還要承擔綠化、道路維護等非盈利性的公共物業部分的費用,這必然帶來大量的『政策性』虧損。現行體制下開發區沒有財政返還和財政補貼,管委會、總公司貸款開發建設,卻沒有盈利項目來源,負債經營。
其次,對基地所屬鎮政府缺乏利益平衡。隨著基地的建立,基地所屬鎮政府的土地和土地上的企業都被劃走,失去了原有的工業稅收和農業稅費,利益與損失大小不等。利益的不平衡導致目前生物醫藥產業基地在征地時要花費大量的時間與各鎮政府討價還價,基地所需土地久征不下。
其三,對基地所佔土地原有農民缺乏利益平衡。一方面,管委會要為征地付出巨額的征地費用和農民安置費用,加大開發成本,提高地價,影響基地的快速建設和招商引資;另一方面,農民失去賴以生存的土地,雖然得到了補償,但由於就業能力弱,出於對長久生計問題的考慮,農民不願意出讓自己的土地,不僅給征地和農民安置工作帶來巨大的困難,還容易引發社會問題。
報告建議,在基地初建階段,征地、拆遷、農民補償和安置以及入區企業的立項審批等工作十分繁重,采取以市場機制為基礎的政府主導型開發形式,並建立利稅分享機制,建立征地和農民安置的利益長效機制。目前基地的建設主要靠土地開發出讓金和銀行貸款進行,仍屬於開發區傳統的『空轉起步、滾動發展的方式』,開發建設的資金壓力很大。針對這一現狀,開發區應建立多層次的投融資機制,如土地入股,如TOT、BOT模式。
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