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國務院發展研究中心副主任陳清泰說,社會保障制度建設要達到的社會目標是公平和大多數人的基本權利;經濟目標是收支方面的可持續性和對經濟增長的激勵作用;政治目標是不同人群利益關系的平衡及其連續性
中國經濟時報消息:『未來的社會保障制度應該有低水平、廣覆蓋、社會化和可持續這些特點。』國務院發展研究中心黨組書記、副主任陳清泰日前在首屆中國社會保障論壇上如是說。
社會保障成市場經濟建設的瓶頸之一
陳清泰指出,社會保障制度是市場經濟體制的一項基礎工程。在我們處於經濟高速增長及工業化和城市化重要階段的時候,迫切需要良好社會保障體制的支橕。但到目前為止,社會保障問題仍是市場經濟體制建設的一個瓶頸。
陳清泰分析:一是市場在資源配置上起的基礎性作用沒有得到充分發揮,其中人力資源的市場化配置對市場活力、社會效率和國家競爭力是至關重要的,而如果人力資源這個最重要的經濟要素不能通過市場進行配置,那麼我們的市場經濟就是有缺陷的體制,它的效率就會大打折扣。但是,在我們這樣一個人口眾多的發展中國家,人力資源的流動涉及諸多體制和制度建設。其中最重要的就是社會保障制度的建設和完善。
二是所有制結構、產業結構和企業結構調整必須與勞動力結構調整相伴而行。以企業或單位為主體的保障方式,是『企業保障』、『單位保障』而不是社會保障。在這種制度下職工離不開企業,企業也辭不掉職工。這種由社會責任關系固化了的勞動力結構,使國有職工不具有流動性,這已經成為捆死國有企業的桎梏。而面對入世,再給國有企業吃偏飯必然受到WTO規則的制約,因此使國有企業擺脫『辦社會』之苦,政府責無旁貸。
三是中國正處於快速工業化階段,進入城市的大量勞動力離開了『土地保障』,如果沒有新的基本的社會保障接替,將埋下社會穩定的隱患。
四是從批判『人口論』到『只生一個好』,造成了中國特殊的人口結構。在未來20-30年我們將遇到人口老齡化的挑戰,沒有可持續的社會保障體制,將面臨巨大的風險。
五是在城市持續保持較高失業率的同時,必須有符合國情的失業保險形式。
六是實現社會穩定與公平也需要完善社會保障制度。
陳清泰說,隨著經濟體制轉變,傳統保障制度存在的基礎已經消失。保障體制必須由對國有和集體職工的保障轉向對各類就業人員的保障;由『企業保障』或『單位保障』轉向社會保障,從而使它承擔起社會安全網和調節社會分配、體現社會公平的作用。
未來社保制度應考慮六大因素
根據中國現實及未來發展特點,陳清泰認為,社會保障制度在制定基本目標時應考慮六個因素。
首先,中國是一個人口眾多的發展中國家,經濟發展水平總體還較低,只能是適當水平的基本保障,確保大多數人的養老安全。
第二,社會保障制度應包含有利於經濟增長的激勵機制,包括鼓勵公民努力工作以及調整國民經濟結構等。
第三,必須考慮制度上的穩定性和可持續性。比如在養老問題上,基於不得不實施的計劃生育政策,未來20—30年,中國養老保障制度必須能夠承受老齡化壓力。在就業問題上,基於勞動力巨大的供給壓力、技術進步加速等因素,如何根據較長時間高失業率的現實完善失業保障制度並保持其可持續性,也值得認真對待。
第四,中國正處於快速工業化及城市化階段,大量農村勞動力將逐步進入城市,進入二三產業,所以,社會保障制度尤其是以城鎮為基礎的各種社會保險制度必須能夠適應這種趨勢,具有體制上的開放性和示范性。
第五,社會保障制度同時也是操作性很強的具體工作,要考慮到實施環境、管理水平、管理能力等問題,各種具體制度都應符合實際,盡可能便於管理和操作。
第六,社會保障制度體系中的不同保障項目之間、社會保障制度與其他領域的政策之間應相互協調,互相促進。
同時陳清泰認為,未來的社會保障制度建設應有以下特點:
首先要有廣覆蓋。各種保障項目都應覆蓋其該覆蓋的全部人群。比如,以就業人口為保障對象的社會保險,就應覆蓋各種類型的就業者;再比如最低生活保障制度,就應覆蓋全社會所有成員。
其次是低水平。陳清泰認為,中國社會保障的性質只能定位在較低水平的『基本保障』上。
第三是社會化。一方面要徹底解決過去形成的單位保障問題,實現社會化。同時,統籌層次也應逐步提高,避免地區間差別過大,追求更加充分的社會共濟。
第四是可持續。陳清泰說,社會保障制度是長期制度,不是單純為了解決短期矛盾,所以制度本身特別是財務方面必須能夠可持續。
新體制和政策要考慮保險制度
陳清泰說,我國社會保障制度建設並不是在白紙上勾畫藍圖,受傳統保障制度的慣性和既得利益格局的牽制,新體制設計和政策選擇有極大難度。
陳清泰認為,現行城鎮職工基本養老制度還是在一個不太廣的范圍內(主要涵蓋國有和集體職工)實施,退休年齡較低,替代率較高,依靠較高繳費率,以現收現付辦法支橕的制度。這一制度不僅不能支持廣覆蓋和人口老齡化的需要,而且過高的繳費率和不合理的統賬比例,近期使一些地方已逐漸陷入了不良循環。即高繳費率使勞動力成本上昇,投資環境惡化;統賬比例失調,投保熱情不高,制約了覆蓋面擴大,逃避繳費的比率上昇,支付能力進一步減弱。
而現行的失業保障制度是仿照發達國家失業保險體制加上對特殊人群(下崗職工)的特殊保障制度,在特殊時期、針對特殊問題的處理起了很好的作用,但面對未來較長時期的高失業率,一旦擴大覆蓋面,將難以避免財務危機。
同時,現行城鎮職工基本醫療保險制度是一個在較小范圍內實施,依靠高繳費率支橕,並且是提供費用保障(而非醫療條件保障)的制度。由於以參保能力決定參加與否,受益面受到局限,無法保證更多人口的基本醫療。由於醫療費用受到醫、患、藥商等多方侵蝕,收支矛盾不斷加劇。
陳清泰建議,未來新的社會保障體制的建設應該按照廣覆蓋、低水平、社會化、可持續的原則,在社會目標上要達到公平和大多數人的基本權利;經濟目標上要達到收支方面的可持續性和對經濟增長的激勵作用;政治目標上要達到不同人群利益關系的平衡及其連續性。
同時要處理好政府與市場的關系。因為良好的社會保障制度需要以政府為主導,與市場力量配合和協調,實現政府責任與市場力量的合理分工。陳清泰認為,凡是市場能做好的應盡量交由市場去做,政府管得過多,不僅效率低,壓力大,而且會縮小回旋餘地,加大政治風險。
在模式選擇方面,陳清泰認為,新體制建設一定要考慮未來,考慮長遠,確保其能夠實現廣覆蓋、可持續並能夠為改革和發展提供支持的目標。如果舊體制本身已經被證明有重大缺陷,不適應長期發展目標,就應考慮重建問題。但新體制建設必須與舊體制遺留問題分開。舊體制遺留的責任實際是政府的欠賬,它不會因建立新體制而消失。
陳清泰同時希望,要重視技術手段的運用,如在養老保險制度建設方面,替代率的選擇、退休年齡的規定、統籌和個人賬戶比例、基金的管理機構認定與增值運作等對體制的可持續性至關重要。
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