|
||||
中共十八屆三中全會將於11月召開,日前中國官方高層智囊機構國務院發展研究中心(國研中心)首次向社會公開了其爲十八屆三中全會提交的“383”改革方案總報告全文,勾勒出一幅詳盡的改革“路線圖”。
公開信息顯示,負責方案制定的國研中心課題組由該中心主任李偉與國家發展改革委副主任劉鶴擔綱領銜,國研中心多位資深專家參與寫作。
所謂“383”方案,是指包含“三位一體改革思路、八個重點改革領域、三個關聯性改革組合”的中國新一輪改革路線圖。
報告指出,中國經濟社會發展存在深層次體制和政策弊端,爲實現中共十八大提出的2020年全面建成小康社會的新要求和全面深化改革開放的新任務,今後幾年必須在深化改革開放、轉變發展方式上取得實質性進展。
報告強調,新一輪改革目標是建立富有活力、創新導向、包容有序、法治保障的社會主義市場經濟體制,具體措施是推動完善市場體系、轉變政府職能、創新企業體制的“三位一體”改革。
報告認爲,“三位一體”改革的關鍵在於“正確處理政府和市場的關係”,爲此必須推動行政管理體制、壟斷行業、土地制度、金融體系、財稅體制、國有資產管理體制、創新體制以及對外開放等八個重點領域的改革。
報告具體提出了涉及上述八大領域的三大改革突破口:
一是放開准入,引入外部投資者,加強競爭;
二是深化社會保障體制改革,設立“國民基礎社會保障包”;
三是深化土地制度改革,集體土地入市交易。
除了爲改革制定“路線圖”,報告還給出了改革的“時間表”,建議將改革分爲三個階段,即2013年至2014年的近期改革、2015年至2017年的中期改革和2018年至2020年的遠期改革。
此方案已形成名爲《新一輪改革的戰略和路徑》的讀本,並交由中信出版社出版,全書將於11月初上市。
“383方案”詳細如下:
國務院發展研究中心課題組
經過深入研究和討論,我們初步提出簡稱爲“383方案”的改革設想,即包含“三位一體改革思路、八個重點改革領域、三個關聯性改革組合”的新一輪改革的基本思路和行動方案。
經濟體制新“三位一體”的改革思路
(1)新一輪改革的目標,是建立富有活力、創新導向、包容有序、法治保障的社會主義市場經濟體制。富有活力,就是要大幅度減少政府對經濟活動的干預,通過完善產品市場和要素市場體系,更大程度地調動各方面的積極性;創新導向,就是營造有利於創新的制度環境,完善創新激勵機制,促進轉型升級,更大範圍地激發企業和個人的創造性;包容有序,就是大力推進權利公平、機會公平、規則公平,使全體人民通過勤奮努力公正分享發展成果;法治保障,就是使各種所有制經濟和各類經濟活動得到法律的平等對待和保護,穩定發展的信心和預期。經過改革,形成適應經濟社會發展的新形勢、新要求的制度環境,打造社會主義市場經濟體制的升級版。
(2)實現上述目標,要在以往市場、政府和企業改革的基礎上,着力推動完善市場體系、轉變政府職能、創新企業體制的新“三位一體”改革。完善市場體系,重點是深化基礎產業領域和土地、勞動力、資本等生產要素市場的改革,使市場更大範圍、更爲有效地發揮資源配置的基礎性作用;轉變政府職能,重點是減少審批,理順事權,提高透明度,促進財稅體制的重要轉型,使政府能夠更好地提供公共產品,維護社會公平正義;創新企業體制,重點是放寬准入、鼓勵競爭,營造各類企業平等使用生產要素和創新資源的外部環境,使企業由主要依託低成本要素組合優勢,轉向更多地依託轉型升級、創新驅動。
(3)在上述“三位一體”的改革中,關鍵是正確處理政府和市場的關係。政府和市場並非簡單的此消彼長關係,而應當形成互補共生的關係。國內外歷史經驗表明,有效的市場通常對應着有效的政府,反之亦然。政府應在外部性強、自身具備優勢、能夠給企業和市場帶來補充支撐效應的領域發揮作用。這樣,隨着市場和企業的成長,政府的作用也會相應增長。政府發揮作用的合理範圍也是隨着經濟增長階段和經濟形勢的變化而變化。在經濟發展的較低階段,政府在外部性突出、確定性較強的領域,如基礎設施建設領域,可以發揮重要作用,爲企業發展創造有利條件,支持經濟的高速增長。而當大規模基礎設施建設時期結束,更多依靠產業升級和創新驅動的時候,政府就應當減少對經濟活動的直接參與,主要致力於培育有利於創新的制度和政策環境。在某些特殊情景如應對金融危機衝擊時,政府有必要採取一些行政措施,但轉入常規增長後,就要把本應由企業和市場來辦的事情交還給企業和市場。
改革的八個重點領域
(1)以依法行政、公開透明、大幅度實質性減少行政審批爲重點,深化政府行政管理體制改革。轉變發展方式、推進社會轉型,迫切需要轉變政府職能。應抓住當前深化改革的有利時機,推進各項職能轉變,大幅度實質性減少行政審批,提高政府決策科學性,增強政府運作透明度,儘快使依法行政取得實質性進展。
——有針對性地調整或完善政府基本職能。減少貸款規模、土地指標、產能數量等行政性直接干預手段,主要運用貨幣、財稅等總量手段改善宏觀調控。調整市場監管重心,減少行業進入的前置性審批,加強質量、安全、環保、節能、技術標準等方面的一線監管。加大反壟斷和反不正當競爭執法力度,維護公平競爭環境,對監管不作爲造成重大損失的,相關監管部門和人員需承擔相應法律和經濟責任。積極鼓勵和扶持社會力量參與提供公共服務,擴大政府購買服務範圍,促進公共服務多元化供給。
——採取得力措施,大幅度實質性減少行政審批。對國務院機構改革方案中已明確要清理和減少的行政許可、行政審批,必須按期完成。對仍需審批的項目,規定審批時限,到期不批覆視爲同意。對不涉及國家安全和企業祕密的審批,在網上公佈審批流程、條件和進度,接受企業和社會公衆的質詢。建立審批事項重大失誤責任追究制,對審批失當造成重大損失的,追究相關人員責任。
——提高政府決策效率和科學性。改進政府決策協調機制,將部門會簽制度改爲牽頭部門負責制。對涉及公衆利益的重大決策,決策前應組織相關機構、智庫等進行必要論證,有的要舉行聽證會;事中要有跟進評估、反饋調整;事後應組織包括第三方機構在內的有關方面評估政策效果,並公佈評估結果。
——提高政府運行透明度。擴大各級政府在三公經費、轉移支付等領域的公開內容,詳細公佈各級政府財政收支和政府間轉移支付的計算方法。建立人民銀行、統計部門、審計部門向全國人大定期彙報制度,凡不涉及國家安全的統計數據及其計算方法,應及時公開。總結有關地方經驗,完善地方政府定期向人大彙報工作機制,推行電視、網上直播等做法,有效提高政府運行透明度。
——真正落實依法行政。引導、鼓勵公民、法人和其他組織依法行使行政訴訟手段,維護自身正當權益,監督行政機關依法行使行政職權。選取“民告官”典型判例,進行適當宣傳。鼓勵公益訴訟,允許集體訴訟,以減少上訪和羣體性事件。
——完善公職人員薪酬體系。根據經濟增長、物價變動和社會平均收入水平,合理確定政府部門和公立機構職工收入水平及其增長機制。建立廉潔年金制度,公職人員未犯重大錯誤或未發現腐敗行爲的退休後方可領取。規範崗位權責,減少政府官員自由裁量權,構建“不能貪、不敢貪、不願貪”的防腐機制。率先從公共部門及國有企業領導班子和新提拔幹部做起,加快官員公佈個人財產進度。
(2)以打破壟斷、促進競爭、重塑監管爲重點,加快基礎產業領域改革。基礎產業的壟斷弊端,已對經濟社會發展全局產生了日益明顯的負面影響。大力度推進基礎行業改革刻不容緩。改革的重點是放寬准入,形成競爭性市場結構,同時在自然壟斷環節形成有效監管。
——開放投資,探索適合國情的鐵路運營模式。在原鐵道部改革、初步實現政企分開的基礎上,選擇一批發展潛力較大、業務邊界清晰、適合於成立幹線公司的項目,率先引入外部投資或者直接上市融資,同時進行其他市場化的融資試點,保障鐵路建設投資穩定增長。借鑑國際上“網運分離”“區域競爭”“幹線公司+平行線競爭”等運營模式,從實際出發,積極探索適合國情的鐵路運營模式。鐵路監管部門應制定並實施通路權開放等相關規則。
——以形成成品油定價新機制、放寬非常規油氣資源的勘探開發准入爲突破口,推進石油天然氣行業的改革。建立國內與國際市場連通、具有重要定價影響力、以中國原油爲標準產品的石油現貨和期貨交易市場。放開對進口原油、成品油、天然氣的限制。政府有關部門不再直接規定成品油價格,改爲在石油價格出現較大幅度波動時採取臨時性干預措施。放寬非常規油氣資源勘探開發市場準入,完善礦權出讓和轉讓制度,將頁岩油等非常規油氣資源作爲獨立礦種,納入礦權管理,加速相關資源的勘探開發。將石油天然氣管網業務從上中下游一體化經營的油氣企業中分離出來,組建若干家油氣管網公司,並建立對油氣管網的政府監管制度。
——引入大用戶直購電,建立實時競爭發電市場,深化電力體制改革。實行大用戶直購電,建立實時競爭發電市場,開展“競價上網”,形成以雙邊合同市場爲主、實時競爭市場爲輔的競爭性電力市場。推進電價形成機制改革,上網電價由發電市場競爭或發電企業與大用戶雙邊合同確定;輸配電價實行政府管制,形成直接反映電網企業效率的獨立輸配電價;居民和中小工商業銷售電價仍實行政府指導價。率先實現輸配業務的財務分開,在開展試點的基礎上逐步實現輸配完全分開。
——加快業務相互開放,實質性推進三網融合。實現電信、互聯網、廣電主體業務相互開放和相互進入。整合分散的監管職能,建立統一監管體系。再次重組電信企業,形成多家競爭實力相當的電信運營商,以利於有效競爭。
(3)以權利平等、放開准入、公平分享爲重點,深化土地制度改革。現行土地制度存在權利二元、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革目標是建立兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度,促進土地利用方式和經濟發展方式轉變。
——提供平等保護土地產權的制度基礎設施。以落實集體成員權時點和量化集體資產爲核心,確保農村土地承包關係長久不變。將農村承包地、宅基地、林地、房屋等資源確權、登記、頒證到每個農民。實施以土地爲基礎的不動產統一登記制度。在現有土地權屬基礎上,賦予農民集體土地處置權、抵押權和轉讓權。
——構建平等進入、公平交易的土地市場。在規劃和用途管制下,允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場,形成權利平等、規則統一的公開交易平臺,建立統一土地市場下的地價體系。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。隨着農村集體建設用地直接入市,相應收縮政府徵地範圍,逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應。在集體建設用地入市交易的架構下,對已經形成的“小產權房”,按照不同情況補繳一定數量的土地出讓收入,妥善解決這一歷史遺留問題。
——建立公平共享的土地增值收益分配製度。對被政府徵收土地,改原用途補償爲公平補償,農民房屋按市價補償,被徵地農民納入城鎮社保體系。改革土地出讓制度和用地模式,合理確定城市土地用於建設與農民留用比例。建立國家土地基金制度。
——建立與現代社會發展相適應的土地財產稅制度。建立土地價值評估體系。將土地稅收計徵重點從流轉環節轉向保有環節,實施從價計徵。率先對集體建設用地、儲備土地和囤積土地徵收土地增值稅。
——建立國有土地資產經營制度和土地融資制度。改政府賣地爲國有土地資產經營,政府以國有土地所有者身份獲得土地權益,成立國有土地資產公司從事國有土地經營。改造國有土地儲備機構,建立國有土地資產交易市場。完善國有土地資產經營收益使用管理制度,明確國有土地資產經營收益不得當期使用,其用途和績效由人大審議監督。完善國有土地融資制度,用於抵押融資的土地必須權證和主體明確,由第三方機構進行資產評估。
——建立以權屬管理和用途管制爲核心的現代土地管理體制。制定國土空間規劃體系。強化土地利用總體規劃實施剛性,依法落實用途管制。加強土地權屬管理,建立統一地籍管理體系。逐步取消土地指標審批和年度計劃管理,建立中央和地方權責對等的土地管理責任制度。