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作爲大部制的先行者,交通部在大部制的試行過程中困難重重,但也爲中國大部制的下一步改革提供了可資借鑑的試驗樣本
正午的驕陽火一般烤在北京建國門內大街交通部大樓上,除了門口值班的武警,較少人來人往。
作爲大部制的先行者,交通部已經走過了四個年頭。以其成立的初衷——完善綜合交通運輸體系來看,交通部仍任重道遠。在四年多的實踐後,繼續推動交通大部制的改革,逐步實現對鐵路、民航、公路航運等管理機構職能融合的議論再起。
改革初衷
“組建交通大部制,目的就是要促進綜合運輸建設,促進鐵路、公路、水路、管道和航空等各種運輸方式有效銜接,通過合理的運輸組織,實現更高效的交通出行和物流。”國家發改委綜合運輸研究所所長郭小碚說。
國務院參事室參事蔣夢麟也認爲,爲了建設綜合運輸體系,實現節能減排和降低物流成本,中國交通管理部門的機構設置、法律法規都需要進行調整,所以要進行大部制改革。蔣夢麟曾去美國、日本等國家考察,他注意到,這些國家均實現了由一個政府部門統一管理各種運輸方式。
所謂綜合運輸,是指統籌規劃公路、水路、航空、鐵路等運輸方式,並加以綜合利用,以提高交通運輸的總體效率。
“綜合運輸”的概念是上世紀50年代由蘇聯傳入中國,而且蘇聯設立了主管交通運輸的綜合決策部門。當時,中國政府就曾設想要學習蘇聯的管理方式。從上世紀80年代開始,又陸續有業內人士向國務院等建議,將多種運輸方式的管理職能整合在一起,組建交通運輸部或交通委員會,並打造中國的綜合運輸體系。而這些設想和建議,都因時機不成熟而擱淺。
也有一種理論認爲,各種運輸方式充分發展了,特別是基本設施建設比較完善了,纔是發展綜合運輸的恰當時機。
《財經國家週刊》記者去年採訪交通部部長李盛霖時,他曾表示,與以往不同,目前中國已經進入了建設綜合運輸體系的歷史機遇期。“如果各種運輸手段都還沒有得到充分發展,建設綜合運輸體系只能是空談,而目前中國各種運輸手段都已經取得了較爲充分的發展,無論是社會進步還是經濟發展都需要綜合使用各種運輸手段,建設綜合運輸體系已經成爲時代的必然要求。”
李盛霖強調,“如果不抓住時機,適時推進綜合運輸體系建設,以及建設以綜合運輸體系爲主要特徵的現代交通運輸業,就會犯歷史性錯誤,交通運輸就很有可能成爲制約中國經濟社會發展的瓶頸。”
正是緣於這種理念,2008年3月,根據十一屆全國人大一次會議通過的國務院大部制機構改革方案,組建交通運輸部。新的交通運輸部整合了原交通部、原中國民用航空總局和原國家郵政局的職責,將原建設部指導城市客運的職責納入其中。
雖然這此改革未將鐵道部整合進來,但已搭建起的大交通運輸部的平臺,爲最終實現各種運輸方式的統一管理、協調發展,打下了基礎。
艱難前行
交通部的成立無疑是邁出了第一步,這是值得肯定的。當然,在業內人士看來,現在的交通部仍然是一個“跛腳”的大部委。
首先,是鐵道部沒有被納入交通部的管理體制中來。“十一五”期間,正是鐵路建設,特別是高鐵建設“快速推進”的年代。當時的鐵道部保持着自己的考量。據知情人士介紹,交通部部長李盛霖曾提議。定期召集與交通有關部委的聯席會議的設想未能實現。
中央黨校經濟學部副主任王東京教授認爲,官員分流也是推行大部委制的主要困難之一,“僅組建一個“大交通部”,就得多出10個副部級官員,那麼局、處以下的官員呢?顯然也會多出不少。降格安排,人家也未必會樂意。”
還有一個現實的問題使鐵道部難以併入交通部——鐵道部政企分開尚未完成,而在其他交通領域,如民航、公路、水運領域,均已實現了政企分開。
另一方面,國家民航局和國家郵政局併入交通部尚未按照綜合運輸的要求,實現投資、規劃、建設、管理等方面真正的融合。民航局的財務、人事等安排,仍維持原來的格局。
前述民航局官員介紹,當初,國務院大部制改革方案中提出,撤銷原交通部、民航總局等機構,共同組建交通運輸部,目的是要實現對公路、水運、郵政、民航等交通方式的統一管理,實現資源整合、管理整合,而現在看來還沒有完全做到這一點。
從責任劃分也可以看出,“民航局與交通部,現在仍然是兩個獨立的機關法人。如果民航出現安全責任事故,責任人是民航局,而交通運輸部並不承擔責任。”他說。
“以前民航局是國務院的直屬機構,很多情況可直接上報國務院。現在很多情況必須通過交通部上報國務院。但我們在處理這些信息時,一方面職責並不明確;另一方面,我們上報的信息,覺得重要可能會上報得快一些,否則的話處理就會較慢,影響了信息傳播的速度,導致信息流不暢。對於這一點,中編辦來調研的期間,我們也有所反映。”這位官員說。
“遇到緊急情況,仍然採用的是老辦法。去年年初從利比亞撤僑的時候,涉及到十幾個部委配合,當時是由民航局第一時間直接與國務院溝通,然後才報備交通部。”這位官員說。
郭小碚介紹,目前的格局,也影響到交通部對一些既定任務的完成。
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