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目前,我國的房地產稅主要有營業稅及城市維護建設稅和教育費附加、企業所得稅、外商投資企業和外國企業所得稅、個人所得稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、房產稅、城市房地產稅、印花稅、耕地佔用稅、契稅等12類,其明顯特點是在房地產流通環節稅種多、稅負重,而在房地產保有環節課稅相對較少,對城市土地利用帶來了一些消極影響:
1.土地閑置、浪費。土地保有階段課稅少、稅負輕,在流通時則多個稅種同時課征,這種狀況無異於鼓勵了土地保有,使土地保有者以低成本長期持有土地等待土地價格的上漲。同時,土地保有者為了能夠在適當的時機及時出讓土地,往往只對土地進行簡單的開發,以空地或低利用率的方式保有,不利於土地作為有限資源的合理利用。
2.在房地產保有階段發生的價值自然增值部分,由於沒有有效的稅收調控機制,政府不能充分參與增值的分配,只能任由其流向房地產的實際保有者。如果政府財政收入與土地、房產價值直接掛鉤,可以促使地方政府改變其短期行為,更加關心投資環境。
3.不利於住宅供給結構的改善。由於對消費者保有住宅不征稅,他們普遍具有購買大戶型住宅的偏好,而開發大戶型住宅可以為開發商帶來更高的利潤。經過開發商和消費者間多重博弈後,開發大戶型和購買大戶型住宅將成為他們的行為選擇,最終導致住宅供給結構失衡,既不利於土地的合理利用,也不利於房地產市場的穩定和發展。
為提高城市土地利用效率,可選擇在保有階段征收房地產稅或土地價值稅,尤其是征收土地價值稅更有利於實現效率與公平原則。房地產稅是指對整個建築物征稅,而土地價值稅是對土地價值征稅。在土地開發中土地和資本具有替代性,改變土地稅率和資本稅率對土地價格具有調節作用。提高土地稅率導致土地利用更節約;降低資金稅率時,資金的使用更集中,也能促進土地節約。由於土地稅和資本稅可分別用土地價值稅和房地產稅來代替,這使得土地價值稅在調節城市土地利用方面可以發揮非常顯著的作用。
經濟學家在很早就關注土地價值稅與土地利用之間的關系。首先從理論層次上研究該問題的學者是亨利·喬治(Henry George)。他認為,土地擁有者並不對純粹的土地租金(土地價值)產生任何貢獻。因此,對土地租金收稅不僅不會降低資源分配效率,還可能是公正的。他同時堅持土地稅可以迫使土地所有者以更理性的方式利用土地的觀點,即遵循土地利用的最高和最好原則,或是將土地出賣或出租給願意以理性方式利用和開發土地的人。盡管21世紀初期世界已經發生了巨大變化,但亨利·喬治關於土地利用和稅收問題的基本思想今天仍然具有影響力。土地價值稅對城市土地利用的影響主要表現在以下幾個方面:
1.土地稅比資本收益稅更有效。稅制改革對土地價值的影響具有不確定性,這種不確定性由兩種相反的效應引起:土地稅自身降低了土地價值;較低的資本稅提高了資本在土地上的投入,進而引起土地增值。西方學者通過對一個定量化的一般均衡模型的分析,得出土地稅比資本收益稅更有效的結論。也就是說,在引入土地稅後,土地所有者能夠從中獲益。在單一類型的土地模型中,由於資本收益稅的降低,容許土地以更有效的方式使用,從而引起土地價格的昇高。由於建築物翻新和拆除成本的影響,與未開發土地的所有者相比,已開發土地的所有者對於降低資本費用並不是很積極。這意味著,在短期內對於城市中心區以外的建築物和土地價值來說,轉向土地稅更有意義。
2.土地價值稅可提高土地利用的質量。土地價值稅可能被視為對土地進行的收費,並由此顯著提高土地利用的質量。尤其是在市區,土地價值稅根據土地的區位價值征收,如果價值評估基於土地的最優用途和最高收益進行,將會使土地利用分配更為理性。一些學者使用一個簡單的城市土地利用長期靜態模型分析了土地價值稅的經濟後果,其結論是,一個從傳統稅轉向單一土地價值稅的稅收制度導致了資本和勞動力對土地的替代,增加了城市每一個地點的資本密集度。對其他投入的更集約利用提高了每一塊土地生產率。例如,為提高土地利用質量,南非政府僅同意在居住性不動產被開發利用時,對其所有者提供稅收減免的優惠。
3.征收土地稅可以提高土地利用強度。第一,土地稅降低了土地投機的收益,從而減少了土地投機的數量。第二,由於土地稅是土地銷售價格的資本化形式之一,其結果是以循環成本替代一次性成本。這使得土地對高貼現率的投標者更具有吸引力,而對低貼現率的投標者相對沒有吸引力。這樣,土地將流向那些選擇更密集利用土地的人手中。土地稅提高土地利用效率的第三個途徑是,對低效率利用的土地的人來說,是一種直接以貨幣支付的成本代替了土地低效利用造成的收入流失的隱性成本。從心理學上說,直接成本比間接成本更為有效。在美國財產稅的評估是根據土地及其附屬物的共同價值進行的。因此,在某一宗地上構築建築物會使資產稅增加,由此導致土地所有者開發沒有賦稅的價值較低的建築物。如果將財產稅轉移到土地價值稅,將使土地所有者開發數量更多或價值更高的建築物,從而提高土地利用強度和經濟效率。例如,美國匹茲堡市從傳統稅制轉向就土地征收不動產稅後,與其他大城市相比,這種轉移在1980年表現為稅收中性,並成為幾年後匹茲堡建築業得以繁榮的主要原因。
4.土地價值稅可使政府獲得穩定的財政收入來源。當前,地方政府財政過度依賴土地出讓收入,使政府成為助推房地產市場非理性繁榮的主要參與者。由於建築物能夠產生巨額的稅後利潤,對於作為建築地基的土地的需求必將上昇。隨著時間的推移,這種上昇導致新的建築物增加和對土地更集約利用,而集約使用又將提高低密度土地的價值,因為這些低密度地塊將因此而變得有利可圖。在此條件下,如果以土地價值為稅基,最終可以增加政府財政收入,並有利於擴大公共投資。例如,美國的地方土地利用管理制度和使用財產稅修建地方公共服務設施的制度在實踐中也是非常合理的。這是由於稅收事實上是收回財產價值的部分增值,這部分增值來自於政府修建的基礎設施和社區的發展。因此,實施房地產稅和土地價值稅可以改變政府追求短期利用的非理性行為,並使其獲得穩定的收入來源。
5.土地價值稅有助於緩解城市蔓延。西方學者認為,在現有的財政體制下房地產開發的成本被人為降低,房地產開發商不需要支付所有的工程所需要的公共基礎建設成本,造成城市過度開發和過度擴張。而房地產稅可以看作是以相等的稅率對土地和含有資本價值的建築物特征稅。房地產稅中土地部分在靜態的環境裡對資源配置沒有影響,對資本部分的稅收卻會使開發商做出降低開發建築物數量的決策。所以,在單純土地稅下,相當於對建築物的稅率設定為零,此時,土地利用效率會大幅提高。
另外,西方學者在分析房地產稅與城市蔓延關系時指出,在財產稅體制下,對建築物收稅,促使土地開發強度下降,導致城市空間擴張以容納其人口。因為這種擴張的結果是社會福利的流失,房地產稅的實施將導致不良的城市擴張。轉向土地稅可以消除這個潛在的擴張因素。另外,如果產生的稅收負擔在公共基礎設施邊際成本之下,房地產稅人為地使城市開發顯得便宜。於是產生過度開發,使城市人口和土地面積超過社會良好水平。因此,對開發商收取等於基礎設施邊際成本地費用,可以緩解城市過度擴張。
從國外學者的研究中可以看出,亨利·喬治關於土地價值稅的思想仍具有極高的應用價值。當前中國正處於城市化進程加快的階段,土地市場和房地產市場的繁榮給城市土地利用帶來了諸多問題,如城市蔓延速度加快、城市空間結構趨同、城鄉交界地帶土地利用失控、經濟開發區土地利用率低等。另外,隨著中國房地產市場化程度的提高,房地產消費需求大幅增加,但近幾年出現的住宅供給結構不均衡現象和住宅投機行為,嚴重影響了土地利用效率的發揮。因此,今後加大房地產稅、土地價值稅與土地利用關系的研究,對提高我國城市土地利用效率、改善住宅供給結構及解決其他城市問題具有積極的意義。(作者周京奎系南開大學經濟研究所講師,經濟學博士)