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我國城鄉居民之間的收入差距過大一直是一個長期存在的歷史問題。改革開放初期,城鄉差距曾經一度有所縮小,但是從上個世紀80年代中期以後,城鄉居民之間的收入差距又開始逐漸增大。統計資料顯示,2004年城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均純收入之比已經超過了3.2:1。城鄉差距過大已經成為障礙我國經濟未來持續、健康增長的重要因素。因此,設法縮小城鄉差距應該成為當前政府關心的重點。縮小城鄉差距政策的著眼點應該集中在兩方面:一是消除以戶籍制度為核心的城鄉分割的福利制度,二是大力發展農村經濟,提高農民的收入水平。據此,我們提出了如下一系列政策建議。
一、大力發展農村的非農產業,推進農村城鎮化,轉移剩餘勞動力。
農村落後,農業欠發達,農民收入水平低的根源在於剩餘人口太多,如果不能將這些剩餘勞動力順利轉移出農業或農村,不可能從根本上消除農村貧困。因此,必須繼續大力發展農村的非農產業,尤其是為農業生產服務的非農產業,其中除了發展以往作為重點的第二產業外,更重要的是大力發展第三產業。
在發展農村非農產業的同時,進一步推進農村城鎮化。我國要實現在本世紀中葉達到中等發達國家水平的發展目標,必須使農村人口佔總人口的比重減少到30%。按照中國目前的人口規模,單純依靠將農村人口轉移到現有的城市是不可能實現的,必須推進農村城鎮化,即在農村內部條件適當的地方撤銷一些不成規模又不宜管理、過於分散的小村子,相對集中地發展一些村鎮,使其逐漸演變成為中小城市。當然,這應當作為一個長期戰略性的措施實施纔行,而不能作為一個權宜之計。換言之,發展小城鎮應當以一個持久的城鎮化運動來推動纔可以有成效。
二、進一步深化戶籍制度改革,打破城鄉分割的制度壁壘。
我國現行的城鄉分割的戶籍制度,是過去計劃經濟體制下的產物。這種制度極大地限制了農業勞動力向城市非農業部門的轉移,造成了直接和間接的兩種後果。直接後果是極大地阻礙我國城市化與工業化進程;間接後果是使得農村沈淀了大量的剩餘勞動力,限制了農業生產率的提高。隨著體制改革深入,建立城鄉統一的勞動力市場的需要越來越強烈地要求廢除當前的戶籍制度。近幾年,許多大中城市中已經開始逐步對現行的戶籍制度進行改革,但這些改革只是針對一些特殊人群,並在一定程度上會將農村中優秀的人纔和資金抽走,反而會阻礙農村的發展,拉大城鄉差距。戶籍制度改革的最終要達到的目的有兩個:一方面通過戶籍制度改革,消除阻礙城鄉勞動力流動的制度因素,為建立起城鄉統一的勞動力市場創造條件;另一方面通過戶籍制度改革,消除隱藏在戶口背後的、城鄉有別的二元福利制度。
三、調整農業種植結構,加快農業產業化的發展。
提高農民收入水平的另一個途徑就是要改變目前我國一些地區農業種植結構過於單一的局面。我國很多地方的農業種植以糧食為主,但是目前很多地方農民種糧基本上處於不賺錢甚至賠錢的狀況。我們曾經對北方某縣進行過實地的調查,該地區農民糧食種植以小麥和玉米為主。其中每畝小麥的成本約為480元左右,而收益只有420元,因此農民種小麥基本上處於賠錢狀態。而種植玉米略有盈餘,二者相抵基本上持平。但是,一旦遇到一些自然災害,種植糧食就基本上只賠不賺。因此,要提高農民的收入水平,必須著力調整農業種植結構,鼓勵和引導農民多種植一些高附加值經濟作物。同時,要進一步深化農村的土地制度改革,完善以土地為核心的農業資源的產權制度改革,增加土地等農業資源的流轉性,使其向能夠充分發揮其經濟效益的專業戶手中流動,鼓勵家庭農場、牧場、養殖場的發展,從而推動農業的產業化。此外,鼓勵發展一批能夠帶動農業產業化的龍頭企業。
四、建立城鄉統一的社會保障體系。
目前,我國對城鎮與農村居民采取了兩套不同的社會保障體系。以救濟貧困家庭的最低生活保障制度為例。首先,城鄉最低生活保障的標准就存在差距,城鎮人口的保障標准一般是農村人口的2-3倍左右。當然,由於城鄉居民之間在生活需求、生活環境和生活方式等方面存在較大的差異,目前不得不實行城鄉各異保障標准,但補貼的差距不能太大,不能成為擴大城鄉差距的因素。我們在調查中發現,在大城市近郊等經濟比較發達的農村中,農民在基本生活需求和生活方式等方面與城市居民的差距已經很小,補貼差距過大勢必影響這些地方農村貧困戶的生活。其次,從資金來源上看,城市低保資金主要由中央財政和省級財政負擔,這樣使得資金來源穩定,而且具有長效的增長機制,尤其是中央財政用於城市居民最低生活保障的支出年年增長。而農村低保資金的主要來源是區縣、鄉鎮財政和村集體的收入。由於實行分稅制以後,一些地區,尤其是貧困地區縣、鄉兩級財政遇到了很大困難,使得用於農村低保的資金落實困難。即使在發達地區同樣存在較大的資金缺口。
因此,應該建立起城鄉統一的社會保障體系,將社會保障的資金納入縣級以上財政的專項資金支出項目,專項管理,專款專用,實行財政專戶管理。在有條件的地方,資金發放采取社會化方式,由銀行統一發放。這樣做的好處是資金及時到位,減少資金運行中的風險,減輕了工作量,方便了保障對象,提高了工作的透明度,從而降低了交易成本。同時,審計部門負責社會保障資金的監督和審查。
五、大力發展農村的基礎設施。
各級政府有責任通過財政措施,在農村地區穩步推進公路、橋梁、鐵路、電力、水利等等基礎設施的建設,許多發達國家的經驗證明,國家的財政支持是農村地區居民脫貧致富的重要政策。我國近些年實行積極的財政政策的實踐也同樣證明,國家投資幫助農村地區發展道路等基礎設施是推動農村經濟發展的重要途徑。這方面的投資量很大,不可能一蹴而就,需要長期穩步推進。另外,同樣屬於基礎性的建設是,要加強對農田、水利等農業基礎設施的建設,改善農業生產條件。
六、大力發展農村地區教育事業。
教育落後是農村地區經濟落後的根本性或者說是基礎性的因素。提高農村地區的人力資本存量,特別要增加基礎教育的投資,只有這樣,纔能提高農民素質,為縮小城鄉差距打下基礎。雖然這是一項投資大、見效慢的基礎工程,但其重要性卻不容忽視。特別是對於那些落後省份,提高農民素質更是一個亟待解決的問題,否則農業科技難以得到推廣,發展農村非農產業、提倡多種經營依然不可能取得實效,這必將導致更大的貧窮與落後。發展農村教育的另一層含義是解放思想,加速觀念轉變,使農民改變原有的因循守舊、安於現狀、重農抑商、安土輕遷以及生死由命、富貴在天的舊觀念,迅速與市場經濟的觀念對接,積極尋找和利用市場機會提高自己的收入水平。此外,還要實施科教興農,根據各地區農業資源的優勢,大力開發農業科技,普及推廣農業科技知識,提高農民知識水平和對農業科技的重視程度。最後,加強對農業技術人員的培養,形成一支掌握科技致富技術的農業勞動者和技術人員隊伍。(作者周雲波系南開大學經濟研究所副教授、經濟學博士)