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我國轉基因食品政策及其效應分析——兼論轉基因大豆的進出口管理
轉基因技術突破了自然資源的限制,大幅度提高了農作物的產量和品質,帶來了全球農業的深刻革命,但轉基因技術也因此在全球貿易格局中掀起一場軒然大波。圍繞轉基因食品的安全性問題,歐美兩方長期以來爭執不下。長期以來,在歐盟轉基因作物受到嚴格的控制。歐盟國家在轉基因作物研究和栽培方面處於弱勢,種植面積僅佔世界總面積的0.3%,在產量高、價格低的美國轉基因作物面前,歐盟處於弱勢。1998年10月以來,歐盟以轉基因產品的安全性不能得到科學證明為由,凍結了新的轉基因產品的上市。直到2002年12月初,歐盟各國環境部長同意新的轉基因標識和追溯條例,這可能就意味著歐盟向轉基因產品敞開了大門。2003年7月22日,歐盟農業部長理事會通過了新的轉基因產品條例,為取消歐盟4年多來對轉基因產品『事實上的禁令』鋪平了道路。
美國是在轉基因技術研究方面投資最多的國家,近幾年有50%以上的專利與此相關。同時,美國也是世界上轉基因作物播種最廣泛的國家,佔世界轉基因作物種植面積的70%,達到5300萬公頃。美國國內70%的大豆、75%的棉花和30%的玉米都是轉基因作物,利用轉基因技術,美國每年可增加15億美元的農業收入。美國較注重轉基因產品的監管,2001年1月出臺了《轉基因食品管理草案》,強制性地要求制造商必須在轉基因食品進入市場前至少120天,向美國食品與藥品管理署(FDA)提出申請,以確認此類食品與相應的傳統產品相比具有同等的安全性。
轉基因作物以較低的成本實現了優質高產,對解決吃飯問題和提高農業收益有重要意義,因此,在我國也受到高度重視。據報道,每年進入我國居民食物鏈的轉基因食品已經超過2000萬噸,主要集中於進口的大豆、玉米和油菜等品種。2001年5月23日國務院出臺的《農業轉基因生物安全管理條例》是我國對轉基因的核心法規,主要有六個方面的內容:1.農業轉基因生物,指利用基因工程技術改變基因組構成,用於農業生產或者農產品加工的動植物、微生物及其產品;2.農業轉基因生物安全,指防范農業轉基因生物對人類、動植物、微生物和生態環境構成的危險或者潛在風險;3.國務院農業行政主管部門負責全國農業轉基因生物安全的監督管理工作;4.國務院建立農業轉基因生物安全管理部際聯席會議制度;5.國家對農業轉基因生物安全實行分級管理評價制度、安全評價制度、實行標識制度;6.對研究與試驗、生產與加工、經營、進出口、監督與檢查、罰則等作了詳細的規定。
2002年1月5日,我國農業部簽發了三個農業法令——《農業轉基因生物安全評價管理辦法》、《農業轉基因生物進口安全管理辦法》和《農業轉基因生物標識管理辦法》。要求從2002年3月20日起,含有轉基因成份的大豆、番茄、棉花、玉米、油菜等5種農作物及其產品(如大豆油)需要標明轉基因成份纔能加工和銷售。衛生部針對『轉基因加工食品』的標識問題,2002年4月8日出臺了《轉基因食品衛生管理辦法》,要求對『以轉基因動植物、微生物或者其直接加工品為原料生產的食品和食品添加劑』必須進行標識。
2001年6月農業部頒布《轉基因條例細則》,規定對進口的轉基因產品需要進行安全測試,但相關安全測試需要較長周期,為了不影響正常的大豆貿易,2002年3月11日,農業部發布《轉基因安全管理臨時措施公告》,規定臨時措施有效期截止到2002年12月20日,在到期日之前,對有關轉基因農產品的貿易問題實行《臨時措施》,保證貿易的持續性。由於技術問題,在臨時措施到期之前兩個月,農業部又發文決定延期9個月至2003年9月20日,按照此公告的規定,還制定了進出口轉基因農產品臨時措施管理程序。2003年7月16日,中國農業部又宣布延長到2004年4月20日,這是自2002年12月20日以來第二次延長到期時間。
這一系列管理措施的出臺,對轉基因大豆的進口造成了重要的影響。《農業轉基因生物安全管理條例》(簡稱《條例》)出臺後的實施過程中,大豆供給出現了新的變化,行情出現了較大的波動。在2002年4月以後,我國大豆進口曾出現了80天的停頓期。2002年1至6月份,我國大豆進口數量為325.8萬噸,比上年同期下降了45.4%。
《條例》對市場的影響較大,這是因為在實施細則出臺前,由於大豆存在許多不確定因素,且交易成本增加,《條例》的實施無疑會改變廉價進口大豆的泛濫局面,在一定程度上緩解進口大豆對國內市場造成的巨大壓力,從這一點來講,對國內大豆市場具有長期利好作用。但是,《條例》的積極影響是有限度的,應該說《條例》是一種貿易壁壘,如果對進口大豆限制過於嚴格,勢必會引起貿易爭端,不利大局。
中國作為世界上主要的大豆進口國,依賴海外供應來滿足國內一半的大豆需求。國內許多大豆廠家依賴進口大豆進行加工,『洋大豆』基本上來自美國、阿根廷和巴西三國,我國從這些國家進口的大豆幾乎佔進口總量的99%,而這些『洋大豆』以轉基因大豆居多,如果對進口大豆限制過嚴,可能會導致國內大豆供給不足。
2002年我國轉基因食品有關法令頒布後,大豆進口量相對減少。2001年我國大豆產量為1540萬噸,2001/2002年度我國大豆進口量為1038萬噸,比上年度減少22%,因原料短缺,導致大豆市場劇烈波動,庫存量/當年消費量為6.31%。2002年我國大豆產量為1690萬噸,2002/2003年度我國大豆進口量為1131.5萬噸,同比下降19%,但仍是歷史上第二個進口最多的年份,大豆及其制品市場價格劇烈變動。2003年1-6月,我國進口大豆達1015萬噸,接近上年全年水平。
我們可以看出,當前轉基因產品的焦點主要集中在轉基因大豆進口方面,而我國轉基因政策的效應表現為兩個方面:一是控制轉基因大豆的進口量,二是提高國內非轉基因大豆的消費需求量。但由於我國是世界上大豆的生產大國(年均在1500-1700萬噸)、進口大國(年均1000-1300萬噸)、消費大國(年均3000-3400萬噸)、壓榨大國(年均2200萬噸左右,實際能力5000萬噸),因此轉基因政策就有可能產生一些負作用,主要表現為:容易損害國內大豆壓榨廠的利益,導致其加工不足;由於國內對畜禽和食油需求的提高,易導致國外大豆加工品豆粕(飼料)、豆油大量湧入;容易誘發國家之間新的貿易糾紛和衝突。隨著歐盟對轉基因產品解禁,中國的轉基因政策也應相應作一些調整,但轉基因標識制度不應改變。
綜上所述,筆者對如何加強轉基因大豆管理提出如下建議:
1.進一步完善我國轉基因管理政策,使之更符合中國國情。針對我國是一個大豆生產大國、進口大國、消費大國、加工大國的實際,制訂相應的政策,考慮到大豆的生產者、經營者、加工者、消費者等多方面的利益,同時又要適應轉基因產品將被世界所接受的大趨勢。
2.適當進口轉基因大豆,采取來料加工的形式『大進大出』。我國是畜牧業生產大國,肉類產品具有出口優勢,因此對豆粕飼料需求量較大,城鄉居民對大豆、豆油消費量也較大,我國大豆、豆油、豆粕整體消費水平已經進入平穩發展階段。而當前我國大豆生產量不能夠滿足消費需求,因此適當進口轉基因大豆是必要的。鑒於我國大豆加工能力嚴重過剩,一方面應進行控制新建大豆加工企業,同時進行結構調整,整合生產能力;另一方面主動參與國際市場競爭,發揮現有的大豆加工能力,進行轉基因大豆來料加工,出口大豆制成品、豆粕、豆油等,參與到亞洲乃至全球國際經濟的大循環中。
3.盡快上市能夠發現國內油用大豆市場價格的黃大豆2號期貨合約。當前大連商品交易所已經上市了黃大豆1號合約,由於禁止轉基因大豆的交割,而將大部分油用大豆排斥在外。美國芝加哥市場上的大豆期貨雖然能夠代表美國油用大豆,但卻不能代表我國國內油用大豆市場,從本質上來說,美國油用大豆和中國油用大豆,雖然都是油用大豆,但並不是同一個市場,芝加哥價格走勢甚至會與國內油用大豆走勢相反,因為中國油用大豆供應量的增加往往伴隨著美國油用大豆國內供應量的減少。在國內缺少油用大豆期貨的情況下,芝加哥期貨價格常常會誤導國內企業的進口行為。因此當務之急是上市能夠發現國內油用大豆市場價格的黃大豆2號期貨合約,使之成為調控大豆進出口的價格信號,成為許多大豆加工廠進行套期保值的工具。
4.適時采用政府采購或拋售國家儲備調控市場,以保證國內市場穩定。依據當前市場情況,我國大豆年均進口量超過1300萬噸時,市場會出現疲軟,年均進口量低於1200萬噸時,又會出現價格劇烈波動。因此國家根據市場情況,在供大於求的情況下,采取政府公開采購,在供不應求的情況下,采取政府公開拋售。今年7月底,我國針對大豆需求量增大、可供量不能夠滿足消費者需求、市場價格上幅攀昇的情況,國家拋售80萬噸中央儲備大豆,這是我國進入WTO後首次引入市場手段調控糧油價格,具有重要意義。
5.通過轉基因標識制度提昇國產非轉基大豆的『含金量』。在開放經濟條件下,主要通過轉基因標識制度,給消費者知情權和選擇權,這既符合國際慣例,又可以保護國內非轉基因大豆產業的發展,但國產大豆的真正發展還有待於提高產品的品質和產量。
6.根據市場預警系統,加速或放緩發放大豆進口許可證速度。按照世界慣例,建立轉基因市場預警系統,根據國內外市場需求,合理調整大豆進出口許可證發放速度,避免集中進出口給市場帶來的波動。
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