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一場洪水發生後,民政部門、水利部門、地方政府都有各自的損失數,各個數據之間往往有很大的差別。而准確地估計損失,制定出計算損失的科學方法,是洪水保險的基礎工作之一
6月20日以來,受強對流天氣影響,淮河流域的安徽、江蘇、河南等省部分地區普降大暴雨,淮北及江淮東部的降雨量超過了400毫米,淮河安徽段出現1991年以來的最大洪水。據三省民政廳報告,截至7月10日,淮河洪水使安徽、江蘇、河南三省農作物受災面積達到390.5萬公頃,農作物成災244.9萬公頃,絕收79.8萬公頃;受災人口達4751.8萬人,有231.2萬人被洪水圍困,緊急轉移安置84.3萬人、死亡16人,因災直接經濟損失達181.7億元。
中國現行的洪災補償、救助制度是由各級政府對受災居民進行救濟,政府限於財力,不可能對洪災損失給予充分補償,因此為建立更有效的洪災防范應對機制,應強化洪災損失補償機制和洪災利益協調或合作機制,即洪水保險機制。國家應盡早在長江流域的蓄滯洪區試辦洪水保險,以解決蓄滯洪區的有效運用和經濟補償問題。
經濟效益顯著
首先,洪水保險的潛在需求巨大。中國國民經濟命脈在七大流域的中下游地區,佔全國國民生產總值的70%以上,一旦發生災情,處於長期高水位的洪水排泄不暢,會造成經濟發達地區難以估量的經濟損失。
如1997年一次11號臺風,江浙滬保險賠款高達8億元。而1998年發生了長江、嫩江超歷史水位、西江百年未遇洪水、淮河流域超紀錄特強暴雨。但據報道,保險賠款也只有10億元。由於七、八萬億保險財產有六、七萬億集中在經濟發達地區,如果發生重災,即使發生1%損失,也不是目前保險准備金所能承受得了的。可見,洪水保險的潛在需求迫切要求有效供給來滿足。
其次,中國洪水成災面積佔受災面積的比例呈上昇趨勢,1950-1959年年均受災3895萬畝,而1985-1994年年均受災達到7793萬畝,超過一倍之多。近年中國每年洪水災害經濟損失達千億,國家難以全包,捐贈非長久之計,實施洪水保險已刻不容緩。
最後,洪水保險能間接減輕洪水災害。雖然洪水保險本身不能減少災害損失,但若針對洪水風險區的風險特征,確定不同的保險費率,或者規定在高風險區新的開發必須采取措施達到一定的防洪標准,則有可能引導形成合理的土地利用模式,從而間接地達到減輕洪水災害的目的。當然,這些手段的運用需建立在權衡發展與減災關系的基礎之上。
條件基本成熟
首先,保險機制可以有效協調分洪區和泄洪區的經濟利益。分洪淹沒一些分洪區,在『丟卒保車』中存在被保護城市、重點項目獲得經濟利益和被淹沒分洪區遭受損失兩者之間的經濟利益關系。市場經濟中受損方由受益方補償是合情合理的,保險可以通過雙方保費的合理負擔進行調節。通過保險協調雙方的經濟利益,以達到社會的最佳經濟效益。
其次,符合『大數法則』原則。『大數法則』是保險經營的數理基礎。由於長江流域蓄、滯洪區大多分布在長江中游的湖北、湖南、江西、安徽四省,防洪區的范圍比較大,人口眾多,符合保險的『大數法則』,采取政府、社會、個人多方面籌集資金的方式,中央、地方政府投入一定比例的資金,受益地區征收一定數量的資金,蓄滯洪區繳一部分保險費,從而積聚風險基金,完全可以做到『風險分攤』。
最後,用保險機制補償洪水損失已積累了相當的經驗。國務院前幾年發布的防汛條例第40條規定對蓄洪區逐步推行洪水保險制度。中國人民保險公司已有多年經營洪水保險和農村保險的經驗。在1991年洪水災害中人保就賠付15億元。1998年,人保的洪災賠付達到了25億元。
措施亟待跟進
首先,國家要制定類似美國《國家洪水保險計劃》的計劃。先有法律依據,然後設立管理機構。該保險公司介入的保險公司介入,該地方政府做的工作由它們做,這樣開展起來順理成章,可以比較平穩地進行。現在我們國家還沒有這套計劃,《防洪法》裡只有一句『國家鼓勵、扶持開展洪水保險』,但沒有如何鼓勵、扶持的具體條文。
其次,建立政策性洪水保險經營機構。洪水保險難以推開一個主要的原因是商業保險不敢輕易開展此項業務,因為風險太大。比如1998年、1999年的特大洪水,對於中國現有資本實力並不雄厚的保險公司來說,將面臨巨大的賠款支付壓力,很有可能導致一些保險公司倒閉。因此,洪水保險應納入政策性保險和政策性保險公司業務范圍,通過政策性保險機構的專項保險基金和特殊保險方式加以解決,商業保險公司主要是補充。
再次,國家應盡快組織專家深入調查各蓄、滯洪區的狀況,編制流域洪水風險圖,建立與目前經濟發展水平相適應的經濟指標體系,對不同保險標的的分洪損失率及各蓄、滯洪區的運用次序和機率進行定量研究,為確定不同區域風險損失、制定相應的保險費率提供依據。通過科學制訂洪水費率積聚保險基金以及建立國際巨災再保險關系,使中國的洪災巨額損失得到科學的、充分的補償。
中國建立洪水保險機制的缺項非常多。最主要一個缺項就是洪災導致的損失資料,或者說我們對損失的評價。目前我們還沒有一套計算洪水損失的科學的方法。一場洪水發生後,民政部門、水利部門、地方政府都有各自的損失數,各個數據之間往往有很大的差別。而准確地估計損失,制定出計算損失的科學方法,是洪水保險的基礎工作之一。這一套方法不建立,洪水保險很難開展。
最後,借鑒國際經驗,研究具體操作辦法。蓄、滯洪區居民的房屋、生活用具、農具、耕畜、作物等家庭財產可實行一攬子捆綁式保險。可采用定值保險,按蓄、滯洪區經濟發展水平對不同保險標的確定不同的保險限額,超過限額標准的財產,政府不予保費補貼。保險單只在蓄、滯洪區范圍內簽發,每年必須在汛期前投保完畢,以1年為一個保險年度,到期續保。對保險基金的積累,除中央和地方財政補貼撥款及投保人自繳保費外,防洪區內受益者都必須承擔適當比例份額,對居民所繳的保險費實行特別賬戶管理,將居民每年繳的保費和政府撥款補貼的保費計入一個賬戶,年年積累,可以繼承,但不能提現,積累達到一定水平,可以降低投保費率,或提高保險金額、保障水平。
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