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有消息說,2003年,國家計委將把電力改革的主導權移交電監會,而與此相對應的是電監會『三定』方案尚未出臺,掛牌日期遲遲未定
2002年12月29日,中國電力新組建的11家公司同時掛牌成立,這一『廠網分開』的電力改制,被國家電力體制改革領導小組組長、國家計委主任曾培炎認可為『如期完成了今年的電力改革任務,是經濟社會生活中的一件「大事」』。
專家認為,與當今世界各國電力改革減速慢行局勢相比,中國電力改革的力度明顯要大得多、步子也要寬的多,各種改革方案能在如此短的時間內制定實施,本身就很了不起。
早在一個多月前,原浙江省省長柴松岳就已被任命為國家電力監管委員會主席,原來在國務院體改辦、中國建行和國家經貿委任職的邵秉仁、宋密及史玉波分別擔任副主席,該機構不久還將向區域電網公司電力交易調度中心派駐代表機構,然而,早已成立的電監會卻並沒有按人們所預想的那樣『如期』掛牌,這給一直關注此事的人們留下了諸多懸念,電監會『三定』方案是如何設定的?為何遲遲沒有對外公布?
國家計委稱,『2003年電力改革的主導權將由國家計委移交給電監會』,這將使電監會面臨許多未來的挑戰,在可能的風險面前,到底由誰來應對和承擔?電監會的權利、責任又將如何劃分和界定?怎樣從法律上來澄清這些問題?
2003年,電監會肯定會掛牌亮相,然而將困擾它的,也許不僅僅是以上的這些問題。
角色尷尬電監會巧婦難為
11家新公司重組掛牌,但電監會『三定』方案沒能公布、掛牌儀式也未能像人們預計『如期』舉行,人們開始將目光更多地投向了新成立的電力監管委員會,能否使長期與市場化方向相抵觸的電力行業的責任水平和監督獲得改進成了焦點問題,而其相應的權力、責任和權利等,目前又如同『霧裡看花』一樣朦朧不清,這將使電監會在新的一年內工作風險不斷上昇。
新成立的電監會正面臨挑戰。
在2002年11月22日中國體制改革會青島年會上,記者恰好遇到了剛被任命為電監會第一副主席的邵秉仁先生,在被問及電監會的工作進展時,他說,因該委員會的『三定』方案還沒有最終確定,很多事情在此之前不方便談,而這確實需要一段時間。
此前,電監會主席柴松岳在講話中表示,對競爭性電力公司、壟斷性電力傳送和分銷公司的監管,以及對電力交易中心的監管,都將是全新的課題,中國沒有任何經驗或可以完全照搬的模式,需要一步步摸索,並在改革中實踐。
柴松岳在接受新任命後表示,電監會的主要職責是確保電力公司之間公平開放的競爭以及電網公司能夠持續提供優質服務;電監會將與國家計劃委員會協調工作,起草行業規劃。該委員會到底將發揮什麼樣的作用?有業內人士表示疑慮,因為現在的實際情況是,國家電力監管委員會沒有足夠的權力來開展工作,比如電價和電廠的建設及擴容的權限上,從記者獲得的消息來分析,仍舊放在國家計委,而這將大大束縛新委員會的手腳。一專業人士給記者介紹說,很多職能要通過電監會不斷地同各個部門的『艱苦』談判而來。
可以看出,尚未掛牌的國家電力監管委員會&State Electricity Regulatory Commission簡稱SERC的高層人士在為實現電力行業的更加透明和有效市場的目標而不斷摸索。
『電監會的職能不是自己想要就能要來的,這不是一個市場行為,跟企業家的行為是有所不同的,不能讓一個法定的機構來尋找自己定位,因為決策主體在政府。』參與制定電監會成立方案的國務院體制改革辦公室研究所研究員高世楫博士這樣對記者說。
『對電監會最大的挑戰,它已不再是一個政府的行政主管部門,而是政府授權對這個產業進行監管的一個獨立的事業機構,它的運行方式跟政府的不同,是基於規則來的。』高世楫一直強調,『規則是以一種法定的合法程序來決定』的思維,電監會就是要保證規則得到遵守、市場得到維護和發展。
據悉,在國務院2002年12月4日擬訂的『三定』方案附件1中,初步規定了『劃入職能、主要職責、內設機構、人員編制、其他補充』等五個方面。在劃入職能一項中,其一是將『國家經貿委的制訂電力市場運行規則,監督市場運營,制定電力監管規章、規范和標准以及頒發經營許可證等職能』劃入電監會;『處理電力市場糾紛和電力執法等職能』相繼交由電監會執掌。其二是將『國家計委承擔的電力價格審核和監管檢查職能』劃入電監會。但高世楫分析後認為:『電監會暫時不擁有電力企業投資准入權;電力的定價權和審核權也不會放在電監會。』
同時,該附件還規定了電監會的十條職責,設定了九個職能部門,包括辦公廳、政策法規部(電力體制改革辦公室)、市場監管部、輸電監管部、供電監管部、價格與財務監管部、稽查局、人事部和國際合作部。在這初步的方案中,設定的人員編制為140名,其中主席1名,副主席4名,局級乾部暫定的是33名。從這基本的布局來看,有一與現在不同的是將來可能增加一名副主席;未來的電監會的總體格局已經基本形成,但這一在電力改革中佔有重要位置的電監會,2003年如何運做,如何應對電力行業內可能的系統風險是現在所必須考慮到的。
首都經貿大學劉紀鵬教授曾參與過電力體制改革的方案制定,他從學者的角度分析了對電監會職能的劃歸問題。他說,大家局限於電價定價權要由計委交給電監會,不然電監會就會成為『花瓶』的說法,但卻忽略了『成立電監會的目的就是為了取消這種審核電價,打破計劃定價』的本質意義,如果接受這一計劃定價的職能,顯然電監會就是被舊體制給『異化』了。
劉紀鵬說,在市場條件下電監會有兩個選擇:一是把它要改變的這種舊體制的環境——審批電價徹底取消掉,形成市場競爭電價,而且隨著電力市場競價上網環境的形成而解除價格管制;二是電監會不具備從計委手中取消審批電價的權力的環境,只是想從計委手中拿走舊體制下審批電價的權力,而拿出的這一權力體制改革的本身是『換湯不換藥』的。
『電力改革的有些功能恐怕得在部門協調會議上來完成,而不是由電監會一家承擔。』劉紀鵬說,『競價上網的電價應該是由市場自然形成的,不是誰制定出來的,電監會做的是維護電源之間競爭的公平,但客觀上明年不存在這樣的環境。』
改革不力將可能導致電價上漲
在同劉紀鵬兩個小時的訪談中,這位專家更多的是強調電監會在2003年將面臨的系統風險,他不時提出,在今年的電力改革中,到底應當由誰來主導?誰來負責?
劉紀鵬認為,目前國家電力改革的思路是由國家計委制定的,計委就應該把權、責、利承擔到底,如果電監會現在就急於把電力改革的整個工作接過來,那電監會本身就充滿著風險,如果電網、電力出了安全事故等風險,責任該算誰的?下一步電力改革,國家應注重考慮政府、企業、行業、市場的綜合改革,應采取更高層次的改革舉措。
劉紀鵬分析說,明年電力市場的形勢更加嚴峻,可能會導致電價的上漲。現在為止,整個改革僅僅是拆分了國家電力公司,形成了五大電源、兩大電網,它們之間今後再沒有一個像國家電力公司那樣的機構去相互協調,新的競爭機制沒有建立起來,舊的那種平衡又被打斷,本身就蘊含著風險;同時,五大電力集團除華能外,其他的都要重新組建,而這種組建必將增加管理成本。
電價向上推動的內在因素早已客觀存在。過去電力系統裡的電網、電源和電價沒有分開,國家電力公司自己電源本身系統內的上網電價比外部電廠上國家網要低7分錢,一旦網、廠分開之後,如果國家電力公司內部電廠的電價都參照外部電廠的上網電價,就會產生較大的影響。現在的國家電力系統是網、廠分開,電網的電價、利潤一旦確定之後,又要保證贏利的話,這部分空間從何而來?交易的主體從一個內部轉變成不同的主體之間的交換關系,也決定了電力價格一定會往上推動。
從外部環境在看,2002年的電力供應已經非常緊張,大部分專家判斷今年『拉閘』的情況會更多。『目前國內裝機容量是3.4億千瓦,到2020年實現小康,電力同樣要翻兩番,按彈性系數1比1就得到14億萬千瓦,要想滿足電力增長的需求,至少要達到年均7%至8%的增速。』劉紀鵬分析說,『目前我國每年上網的新增能量只有1000-1500萬千瓦,要達到翻兩番的指標,就需要每年增加2500萬千瓦甚至更高,而且隨著基數的增大會進一步增加,每年以這麼高的速度增長,決定了在今後較長的一段時期內,供不應求將是主導的用電形勢。』
劉紀鵬表示,電力改革在這種外部環境下進行,何來競價上網?全國聯網似乎是一種很好的方式,但僅靠裝機容量的增長去追趕GDP的增長是不夠的,要實現現有資源的重新級組合和配置需要哪些方式?這也是電監會所要考慮的問題。
國務院體制改革辦公室研究所研究員高世楫仔細分析了可能出現的風險情況,並提出了規避建議:
第一,由於投資體制不當而出現規劃錯誤、電力投資短缺不足使電力能源總量供給不足,就讓主管電力審批的政府主管部門來負責。該部門應該檢查具體政策的欠缺和失誤,並對投資進行有效引導,以吸引外資和非國有資本的進入。
第二,如出現由於電網建設而造成的電力輸送不出去的風險,就應該對電網建設的激勵機制進行完善,並加強制約束機制來規避風險。
第三,電網電源建設良好、結構總量足夠,但由於發電公司操縱和封鎖市場而有意造成電力的短缺而使價格抬昇,就必須由電監會制定規則來規避此類風險的出現,並對此類公司進行查處。
『風險的存在要看具體哪個環節出了問題,什麼原因,然後纔能決定打誰的「板子」;反過來,也要未雨綢繆,覺得在那些地方可能出問題,要及早應對。』高世楫說,從電監會本身來講,國家最後決定給予它哪些職責,讓其對哪些東西負責,同時給予相匹配的資源,它就應該努力提高組織功能和機構人員的業務水平,完成賦予的責任。
改革舉措須上昇到國家層面來
『在每一個主體上的責任是很容易談清楚的,上昇到國家層面上來看的話,國家必須要考慮制定一個怎樣的機制,來保證電力行業的可持續發展,既能夠吸引投資,提高產業的效率,又能夠把效率提高帶來的好處(電價降低)傳遞給消費者。』國務院體改辦的高世楫博士強調說。
他說,這就包括國家應當考慮在大的能源政策上,把電力放在一個怎麼樣的地位?以一個怎樣的政策來促進電力行業與國民經濟同步發展?以怎樣的政策和監管手段來使電力行業提高效率?使電力價格不至於給下游產業造成更大的障礙,能夠提供穩定、可靠、低價的電力能源,使得國內的高耗的產業有競爭力,使得消費者享受到這一好處,國家應該在這一層面上平衡各個方面的政策。
如果電監會的職能太少,加上電監會需要本身能力建設和學習的過程,做的事情就少,責任也小,對電監會其實無所謂;若出了問題,電監會不承擔責任,其他部門承擔不起責任,最終還是要由國家來承擔,只有在理順體制之後,纔能使得部門對每件事情負責。
對此,高世楫理解為,在電力改革中,政府要考慮到對電力企業的改革問題。國有企業要怎麼運作纔能使得一個有效的治理結構和管理制度得以建立,為其提供先進的技術使得企業本身更有效?
『國家要創造怎樣的一個競爭結構,使得企業之間能夠受到有效的約束和激勵呢?』高世楫說,『在企業層面上,通過競價上網將成本降低,使效率提高,單位能耗降低,環保問題減小。一方面要通過市場,另一方面要通過有效的管制手段,使得市場和管制相互融合。』政府還必須在產業上制造一個有效競爭的格局,使企業能夠受到市場的約束;在政策層面上,怎麼做到資源的有效配置和平衡,就是要在其最高目標——經濟社會發展的引導下,使得電力企業的結構趨於更合理。
『但最終的職責和決策是不是在電監會,現在還不得而知。』高世楫說,『在國務院下發的關於電力體制改革的五號文件中,對電監會的職能有一個方向性的規定,但沒有具體的明確下來。在國外,英國的電力法就規定了要成立一個管制機構,對管制機構的職能確定得很清楚;美國當年成立FCC也是有一個相應的法律來對監管機構的職能進行規定。而我們的現狀是,並沒有通過一個法定的程序對監管機構進行明確的規定,使電監會職能的最終確定還要跟其他部門去談判,表面上是不同部門基於對五號文件的不同理解而放棄或保留某些權力,更深層次的原因是,不同部門出於自身利益的考慮而有所取捨。』
根據國家的《價格法》,現在需要國家定價的產品和服務,價格政策是由國家計委確定的,五號文件中,並未對電監會是否擁有定價權和價格的審核權做出明確表示。類似的監管機構權力、職責以及程序的安排一定要跟一個國家的基本政治制度和經濟制度環境相一致,現在國家的監管環境,類似於國外的獨立於『三權鼎立』之外的第四行政——管制機構的出現,不一定達不到,至少現在還不成熟。
他認為,成立電監會是政府管理行業發展方式改變的標志,對像電力具有壟斷性和基礎性產業特征的行業,必須要管理,要有經濟機構從經濟發展的角度來制定宏觀的產業政策,同時要有相對獨立的專門監管機構,來負責維護市場競爭秩序,還應有一套相應的法律法規來界定不同的市場參與主體的權力、責任和義務。
『這只是一個起步,並不意味著改革就一步到位了。』高世楫說:『這一輪改革,從企業的改革到行業的調整、管理體制的改革,是一個綜合配套的過程。行業的有效競爭取決於有一個基本的競爭結構,有足夠多的相互競爭的主體和比較明確的相互競爭的規則。對電力行業來說,這次改革基本是在往這個方向走,但也有做得不夠的地方:把發電切分開、廠網分開了,輸配環節為什麼不分開?為什麼不在最後的售電環節引入競爭?』
他指出,目前國內的一些支橕性的制度還不一定很完善。國外的管制學家認為,發展中國家的基礎行業的壟斷改革中有很多缺失,由於法律、法規和守法意識的欠缺,在某種程度上還不得不依靠政府的行政力量和准行政力量。相對獨立的專門管制機構的成立,是政府行為變化的一個中間步的方式,其權力是有限的,同時所規定的程序也使其權力受到約束。
『是不是電監會掛牌後,電力行業的事情就能得到徹底解決呢?沒那麼容易。』高世楫說。
《電力法》修改何時提上日程?
目前,有人對電監會的『合法性』提出了質疑,記者就此采訪了中國社會科學院法學研究所法學專家周漢華教授,作為電力改革的參與者之一,他就電監會存在的法律問題做了如下解釋。
記者:為何要呼吁『我們需要一個合法的電監會?』怎樣在具體操作上來規避一些不合法律程序的問題?
周漢華:首先必須說明的是,電監會根據我國現行的法律來看,並不能說它是不合法的,只是說類似電監會這樣的機構的設立以後需要進一步的改革。
在國外,類似電力監管委員會這樣的機構成立,往往首先需要通過立法機關長時間的討論和最終的立法,也就是說,必須是先有法律,然後纔能成立監管機構。這種方式的好處不但在於給監管機構的權力更加合法的基礎並使其地位更為穩定,免得以後朝令夕改,也可以通過討論的過程使各種意見均有表達的機會,使最終的改革容易得到各方面的認同,監管更為有效。
在我國,根據國務院組織法,國務院各部、各委員會的設立、撤銷或者合並,經總理提出,由全國人民代表大會決定;在全國人民代表大會閉會期間,由全國人民代表大會常務委員會決定,實踐中,我們一直是以『三定』方案的形式進行各種形式的機構的設立、撤銷或者合並工作,包括電監會的設立。
這種機構設立方式有幾個缺陷:首先是使國務院部、委與直屬機構、辦事機構、事業單位的界限變得更加模糊,在國外,類似電監會這樣的機構,屬於典型的政府機構序列,而在我國卻被作為事業單位設立,法理上確實有些問題;其次是設立過程缺乏公眾及權威立法機關的參與,整個過程有閉門作業之嫌,不符合WTO對於透明度的要求;第三,由於缺少立法機關的參與與法律保障,使機構的設立、撤銷或者合並有一定的隨意性;第四,由於機構與立法分離,使類似電監會這樣的機構在設立以後從事監管時缺乏法律依據,如現行《電力法》是1995制定的,現在的環境與立法當時已經有很大的差別,但電監會卻需要依靠《電力法》執法,其缺陷可想而知,不僅依法行政會遇到許多實際困難,也難以使監管機構對法律負責;第五,由於機構與立法分離,法律規定的職責往往會隨『三定』方案的調整或改變而在不同機構間改變,變化過程多了之後,有時候難免出現機構之間對法律的不同解釋,導致爭權現象或者推卸責任現象。
記者:目前看得到的《電力法》應該是1995年由當時的電力工業部指定並頒布的,能否對這一法規做一評述?已經成立但並未掛牌的電監會應如何對待?
周漢華:《電力法》是這次電力體制改革前制定的,它反映的是政企不分、壟斷經營的市場結構。《電力法》在今天的改革形勢下,顯然有許多不適應的地方,如關於電價的規定就需要徹底修改,也需要增加公平接入的規定,增加保護消費者權益的規定等。
我認為,其中最為重要的是它缺少關於電力監管的規定,因此,《電力法》應該進行大修,增加監管機構,應對監管原則、監管權力、監管技術與手段、監管程序以及對監管機構的監督等作出明確規定。
記者:電監會正式掛牌成立後,如何從立法程序上給予其合理的地位和權、責、利相互對應的機構設置?在將來可能出現的各種風險面前,如何給予劃分?
周漢華:100多年前監管機構剛剛產生的時候,應該說是觀念上的一場革命。監管機構可以說集中了傳統上的立法權、行政權與司法權,而資產階級革命的一個基本理念是三權分立,反對大權獨攬。
我們現在搞監管,必須對這一點有充分的認識,也就是說,要給予電監會充分的權力,否則就無所謂監管,當然,同時也要賦予電監會相應的責任,並發育有效的監督制度。
監管應該體現權、責、利一致的原則,現在給電監會多大的權力,就應該讓它承擔相應的責任,如果某些權力沒有給予電監會,以後讓它承擔責任、打電監會的『板子』就沒有道理。
國電改革不能一拆了事
日前11家電力公司同時掛牌,意味著世界500強之一的國家電力公司『黯然退場』,國家電力公司在組織體制上雖然被拆分,但卻在權力的交換上構造出了電監會。
『事實上這種被拆分的結果具備了市場競爭的主體。』一專家分析說,這就面臨一個嚴峻的挑戰:原來一個國家的電力公司能協調的情況,現在已經協調不了,那就得靠市場,市場競爭當就必須有規則。
國務院體制改革辦公室研究所研究員高世楫認為,電監會的監管應當是基於規則下的管理,這也就對電監會提出了更多的要求。劉紀鵬則認為,現實的核心問題是電力市場環境的土壤並沒有隨著國家電力公司的拆分而形成一種有效的市場競爭機制。如果市場改革的目標不明確,僅僅以拆分國家電力公司為目的,但真正的市場的競價環境沒有形成,那麼,電監會的法律定位及有關職能,就沒法像我們期待的競價上網的市場環境監管職能的條件下來完成。
對電監會為什麼沒有和11家單位同時掛牌如何解釋,劉紀鵬說,必須要理解電監會的法律定位,直接的表現形式是設置編制崗位,設多少職能部門,人員怎麼配備,包括軟組織的設置的再思考和重新設定。國家電力系統本身拆成了11個單位,這11個單位今後都是平等的市場競爭主體,不再存在隸屬關系,而電監會和這11系統不論是在性質上、人員構成上還是法律地位上都不一樣。在這一類行業監管部門的法律定性上,應該探討的是用國務院任命的非政府序列的法定機構這樣一個概念取而代之。
國務院發展研究中心產業部副部長馮飛認為,隨著電力市場的逐步完善和市場功能的發揮,各國電力監管體制改革的總趨勢是:區分競爭環節(發電和售電)和壟斷環節(輸配電),放松競爭環節的經濟性監管,加強自然壟斷環節的網絡接入監管、價格監管以及安全、環保和普遍服務等非經濟性內容的社會監管。
馮飛和高世楫兩人都認為,由保護性監管向激勵性監管轉變更多地體現在監管的核心內容——輸配電價格監管上。高世楫說,中國主要面臨的是面臨發展電力、推動經濟發展、實現社會發展目標等任務,電力改革的重點是要保證電力系統的安全運行、吸引新投資以支持電力行業發展。
中國電力監管體制的改革要同整個管理體制的改革相協調,並通過電力監管體制的改革取得經驗,吸取教訓,為其他行業政府監管制度的改革提供借鑒。高世楫認為,這對公用事業的改革很有啟示意義。
馮飛認為,中國的電力監管體制改革,應遵循與電力工業市場化改革的進程相對應的原則、與政府行政體制的改革和職能轉換相協調的原則、以相關法律、法規的建設做保證的原則。
在這一原則裡,由於中國的相關法律、法規的立法工作十分龐大,且立法過程較長,而現行監管體制存在的突出問題、電力改革的形勢、政府行政體制改革緊迫性等方面的要求,又不可能經歷一個較長的時間再進行電力監管體制的改革,為解決這一矛盾,馮飛建議,可先行采取行政法規而後立法的方式。
但他提醒說,監管機構及其職能必須得到法律授權,纔能形成透明、可預見、相互制衡的電力監管新體制,纔能做到依法監管,也就是說,立法先行的原則必須遵守。
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