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“三合一”成立市場監管委
分屬三個局的7000多人成了“一家人”,處室從47個減至37個
“您好!我在武清區一家小店花7.5元買了瓶白酒,還沒開封就發現有異物,您看該找誰?”在新成立的天津市市場和質量監督管理委員會監督投訴舉報中心,12315熱線坐席接到了一位居民的投訴。
幾天後,記者看到了辦件單:雙方就賠償達成協議,酒廠承諾要注意產品質量,避免類似事件再次發生。
“以前遇到這種投訴,我們會告訴消費者重新撥打質監部門的熱線。”監督投訴舉報中心籌備組負責人胡津康告訴記者,過去工作人員經常說“這個問題請您撥打”,如今則是“不解釋、馬上辦”。投訴舉報中心的30個坐席被設計成“九宮格”,來自工商、質監和食藥三個部門的接聽人員間隔落座,遇到需要轉交的專業問題,一個轉身就能交辦。
投訴舉報熱線的整合,是天津市市場和質量監督管理委員會成立後的一大變化。今年7月30日,天津市將工商行政管理局、食品藥品監督管理局、質量技術監督局三個部門“三合一”,成立了天津市市場和質量監督管理委員會。這樣一來,原來分屬不同部門的“12315”“12365”“12331”三個投訴受理平臺也整合成了一個。
天津市場監管委成立後,原來分屬三局的7000多名在職人員成了“一家人”,三局原來共有47個處室,合併成37個處室,機構少了,職能卻增加了:原屬糧食局、工信委等職能部門的涉及食品安全的監管職能此次一併納入市場監管委。到今年年底前,全市各級市場監管部門將陸續組建。
事實上,實現“一個部門管市場”,天津並不是第一家。此前,深圳特區、上海浦東新區、浙江舟山市等地也探索建立了市場監管局。比如,深圳組建成立了深圳市市場監督管理委員會,下設深圳市食品藥品監督管理局和深圳市市場秩序管理局。工商行政管理、質量技術監督、知識產權、食品安全監管、價格監督檢查等職責和藥品、醫療器械、保健食品、化妝品監管等職責都劃入到這個機構裏。但在市級層面,食品藥品監管局、市場秩序管理局還是分開的。
相比之下,天津的步子邁得更大。從職責看,天津市場監管委向上對接國家食品藥品監督管理總局、質檢總局、工商總局,涵蓋了三個部門的業務領域。目前,天津率先建立全新的從市到鄉鎮、街道的大市場大部門監管體制,這在全國省級行政機構改革中尚屬首例。
更好發揮政府作用
讓錯位的正位,讓缺位的到位,讓越位的歸位,監管力度不弱反強
天津市民張萌每天早上都會找個小攤買一套煎餅當早餐。“實話實說,每天吃早餐時都不能想衛生問題,什麼油條有沒有加明礬、用的油是不是好油,這些問題統統不想,不然根本吃不下!”
“舌尖上的安全”如此鬧心,投訴是否管用?“我們去投訴,結果工商局說他們只能查辦有營業執照的商戶,質監局說小商小販不算食品生產企業,食藥局又說小商販沒有餐飲許可證也不歸他們管,這事也就不了了之了。”張萌說。
的確,在天津市場監管委成立前,食品安全監管曾是典型的“九龍治水”。根據食品安全監管的部門職責劃分,質監部門負責生產環節,也就是常說的“廠門以裏”的監管,而食藥部門負責餐飲行業監管,工商部門負責流通環節監管。
表面上看,工商、質監、食藥三部門在食品安全方面能各司其責,但在監管實踐中部門間往往職能交叉,容易發生“錯位”現象。
更重要的是,分段執法導致各部門在行使監管職能時既有交叉更有空白,銜接不暢,相互推諉,出現“缺位”。“比如在超市買到一份還沒過保質期就已發黴變質的食品,到底算超市流通環節的問題還是廠商生產環節的問題?這種情況很可能誰也不管。”天津市市場監管委食品安全綜合協調處負責人崔洪濤說。
此外,過去食品、藥品等行業普遍存在重審批、輕監管的問題,市場主體常常要跑3個部門辦審批,市場準入門檻高,政府“越位”現象時有發生。比如,開辦一家餐飲企業,需要先去食藥部門取得生產許可證、流通許可證和餐飲服務許可證等前置許可,再去工商部門領取營業執照,去質監部門辦理組織機構代碼證,由於這些前置許可標準非常嚴格,也在一定程度上催生了一批無證照經營的小商戶,給監管帶來更多難題。
這些政府職能錯位、缺位、越位等問題,將隨着市場監管委的成立而得到改觀。
天津市市場監管委主任林立軍介紹說,新成立的市場監管委承擔25項職責任務,食品生產、經營、消費等環節的多部門管理變爲統一管理,不存在職能交叉等“錯位”問題;監管環節不再分段監管,而是統一爲全過程監管,再加上檢驗檢測技術資源、執法隊伍等實現統籌整合,有望填補監管空白,改變“缺位”問題;行政審批將由原來的三個部門分別受理改爲統一受理,實現“一個窗口辦事”,市場主體准入門檻大爲降低,有望改變“越位”問題。
“三合一”後會不會削弱監管?1+1+1能否大於3?林立軍說,市場監管委成立後,將“一個流程優監管”,將食品、商品安全生產、流通、消費三個環節有機銜接,實現由工廠生產到終端消費的統一;“一支隊伍抓執法”,即對原有三個部門的執法隊伍進行一體化整合,實施統一行政執法;“一個平臺管信用”加快建設市場主體信用信息公示平臺,更加註重通過建立透明誠信的市場秩序來規範企業行爲。“通過改革監管體系,建立橫向到邊、縱向到底、專業化、網格化全覆蓋監管格局,確保1+1+1>3。”
比如,爲解決長期以來基層監管力量薄弱問題,天津市場監管委計劃建立200多個監管所,覆蓋所有街鎮和大型農貿市場,平均每個所配備16名監管人員。“以前區一級的食藥、質監部門往往只有二三十人,而工商部門有二三百人,合併後可以在不增加編制的基礎上充實監管隊伍,增強基層監管力量。”林立軍說。
南開大學濱海開發研究院周立羣教授認爲,天津市場監管委的成立,是大市場大部門監管體制改革的一次嘗試,更是轉變政府職能、進一步簡政放權的一次探索。“只有通過改革更好地發揮政府作用,讓錯位的正位,讓缺位的到位,讓越位的歸位,才能真正讓市場在資源配置中起決定作用。”
“物理變化”能否產生“化學反應”
監管能力有待切實提升,內部整合有待加快進行
國家行政學院教授竹立家認爲,天津“三合一”建立大市場大部門監管制,很可能是未來國家層面的改革樣板。“大市場大部門監管體制改革的民間呼聲很高,特別是食品安全監管領域多頭監管、監管短板突出,工商、質監、食藥‘三合一’將是大勢所趨。”
不過,設立大部門只是“物理變化”,真正轉變職能纔是“化學反應”。從這個角度看,天津“三合一”改革之後還有不少工作要做。
——監管能力有待切實提升。
林立軍說,在市場監管委監督投訴舉報中心的“九宮格”接聽坐席中,坐在正中央的十有八九是來自原食藥局的工作人員。“這也是無奈之舉,因爲他們比較專業,坐在中間更便於回答問題。從中也可以看出目前整個監管隊伍的專業化水平還不夠。”
如今,天津全市共有各類市場主體54萬餘戶,在用特種設備總量近19萬臺,食品生產經營單位近6萬家,還不包括無證無照的小作坊、小餐飲等。“面對如此龐大的監管對象,除了理順監管體制、克服職能交叉、填補監管空白,還要提高監管的技術含量。”林立軍說,市場監管委正在整合各部門食品檢驗檢測能力,組建“天津市食品安全檢驗檢測中心”。在區縣檢驗機構建設上,依託原有的食品、藥品檢驗機構,組建區(縣)檢驗中心。同時,在鎮街監督所設置“快檢室”,爲一線監管人員配備現場快速檢驗檢測單兵技術裝備,提高基層監管的專業水平。
——內部整合有待加快進行。
有觀點認爲,與過去“九龍治水”的分段監管模式相比,大部門監管體制也可能將部門間的推諉扯皮變成部門內的協調不暢。
對此,竹立家表示,目前政府各部門權責不清現象比較嚴重,如果監管理念依舊,每個部門不能在其監管領域中真正負起責任,恐怕任何監管方式都會漏洞百出。“因此,僅提出建立‘權責一致’理念還不夠,面對部門內部推諉扯皮等問題,必須讓合理的監督機制替代自彈自唱,提高政府行政透明度,增強民衆與社會對政府的監督。”