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買了新房卻不能順利辦房產證,這該成爲問題嗎?
在西南政法大學民商法學院教授譚啓平看來,這是一個大問題。他的研究發現,新房建成後開發商進行初始登記時,各地要求提交的材料可謂五花八門:有的要門牌證明,有的要完稅憑證,還有的要建築工程竣工結算書、土地使用費繳納證明,甚至要地下工程建設檔案移交證明等等。開發商不能及時進行房屋所有權初始登記,買了房子的業主就辦不了房產證,其對房屋的所有權就一直處於懸空狀態。
事實上,房屋所有權登記存在的問題,只是不動產登記亂象的冰山一角。學者們原本期望,不動產登記條例能夠按計劃在6月底出臺,從而破解亂象。然而,時至今日,這部萬衆期待的條例依然是“只聞樓梯響、不見人下來”。
20世紀90年代中期,民法學者就提出要對不動產實行統一登記。2007年,我國制定了物權法,明確規定國家對不動產實行統一登記制度。將近20年過去了,不動產統一登記制度爲何始終“難產”?
日前,在不動產登記條例草案專家建議稿起草人、中國社科院法學所研究員孫憲忠組織的立法研討會上,多位專家就這一話題進行了研討。
功能定位之惑
不動產登記是民事行爲,還是行政行爲?
作爲市場經濟的一項基礎性制度,不動產統一登記制度邁出的每一步都備受關注。
2013年3月,新一屆全國人大審議通過的《國務院機構改革和轉變職能方案》提出要建立不動產統一登記制度。3月底,國務院辦公廳發佈實施《方案》的任務分工通知,提出2014年6月底之前出臺不動產登記條例。
隨後,孫憲忠受國土資源部委託,開始起草不動產登記條例草案專家建議稿,當年10月完成起草後提交國土資源部。
在不久前的立法研討會上,國土資源部政策法規司有關負責人透露,不動產登記條例還在研討和徵求意見階段,沒有明確的出臺時間表。
對不動產登記功能的認識分歧,或許是條例“難產”的一個原因。
我國現有的不動產登記體制建立於改革開放初期,最初從林業登記開始,逐步發展到土地登記和房地產登記。“這些登記一開始都是爲了自然資源的保護和利用的監管,發展到後來也並無變化,即登記是爲了適應行政管理。”孫憲忠表示。
以房屋所有權初始登記爲例,譚啓平認爲,這已經被一些行政管理部門視爲行政管理的有力“抓手”,一系列與房屋開發建設相關的行政管理行爲,如竣工驗收、稅費徵收等都搭上了“便車”。而這已經偏離了不動產登記的初衷。
我國物權法規定了物權公示原則。公示就是將物權這種抽象的權利以法律確定的方式公開展示出來,以達到保護交易安全以及社會財產支配秩序的目的。
“不動產登記並不屬於行政管理行爲。”孫憲忠強調:“建立這一制度,本意是爲不動產物權的變動提供官方的、公開的、恆久的、統一的法律根據和措施。這是基本的立法功能。”
清華大學法學院教授申衛星認爲,確權只是不動產登記的原始功能,後面又生髮出來徵稅等其他功能。“‘登記’兩個字看起來簡單,其實含義是多重的。這表明不動產登記立法還任重道遠。”申衛星說。
多頭登記之亂
統一登記後,機構、人員、職能如何整合?
我國現行的不動產登記實行的是多頭登記,林木由林業部門登記,草原由農業部門登記,土地由土地部門登記,房屋則由房產部門登記。
“這樣的登記制度,尤其是土地和房屋登記的分離,存在極大隱患。”孫憲忠說。比如,業主以其不動產向銀行抵押貸款時,如果土地上沒有建築物,則抵押權的設立在土地部門登記;如果土地上有建築物,則在房地產部門登記。如果同一個債務人在房地產開發過程中多次借貸並且需要設立抵押擔保時,則抵押權會登記在不同部門。法律依據不統一,無論是銀行還是第三人的權利都面臨着極大的風險。
參加研討的專家普遍認爲,多頭登記一方面增加交易成本,另一方面也造成信息分散不宜查詢、重複登記、數據不統一等問題,有違物權登記初衷,不利於物權保護。
早在1996年,孫憲忠就在《中國法學》雜誌上發表《論不動產物權登記》一文,提出了建立不動產統一登記制度的設想。在專家建議稿中,孫憲忠將“五統一”原則寫入了總則部分。這些設想能否實現,還有待觀察。
今年5月初,國土資源部地籍管理司已經加掛不動產登記局的牌子,承擔指導監督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動產登記工作的職責。
研討會上有專家表示,設在國土資源部內部的不動產登記局,難以承擔應有的職責。應該設立獨立的國家不動產登記局(署),才能實現不動產統一登記。
6月25日,新華社發表評論稱,首先要動真格的,應是不動產登記管理部門的觀念、利益。各部門不能有“一畝三分地”的觀念,應把機構、人員、職能整合,納入簡政放權的進程。不動產統一登記絕不能成爲新的審批權。
反腐倡廉之盼
不動產登記能助力反腐嗎?
2012年下半年以來,隨着“房叔”“房嬸”“房姐”相繼曝光,不動產統一登記後將實現“以房查人”、助推反腐成爲公衆熱議的話題。這也在一定程度上影響了不動產登記條例出臺的進程。
孫憲忠接受採訪時說:“雖然我們對於反腐倡廉毫無爭議地支持,但這與不動產統一登記之間畢竟沒有必然聯繫。不動產的登記在法律本質上屬於民法的範疇。反腐倡廉實際上是官員管理工作,這方面的法律屬於憲法行政法領域。”
對於關注度最高的公開性問題,他強調,公開性並不意味着任何人可以通過任何手段去查詢別人的不動產信息。
“我在建議稿中提出的方案是,利害關係人可以提出查詢的申請,但能否查詢還要由登記機關決定。”孫憲忠表示:“也許有人會說,不動產登記法律規範建立之後,可以通過統一的不動產登記簿公開官員的房產,從而發揮反腐倡廉的功能。這個理由非常勉強,是在人爲地附加不動產登記不應有的功能。通過不動產登記簿無法發揮公開官員房產的功能。要實現公開官員房產的功能,應該建立官員財產公示制度,而不是不動產登記制度。不能將官員財產公示制度與不動產登記制度混淆。”
中國人民大學民商事法律科學研究中心主任楊立新的看法有所不同。他認爲,不動產統一登記制度雖然不是陽光法案,但的確具有一定的反腐敗作用。
“不動產登記和婚姻登記一樣,都是公開的法律行爲。我覺得不必去刻意否認、迴避不動產登記的反腐敗作用。立法上只需要明確,這是一個公開的民事法律行爲。至於還有什麼其他作用,讓社會去評價好了。”楊立新說。