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中央經濟工作會議分析了明年的經濟形勢,債務風險防控首次單列成為經濟工作的主要任務之一。專家分析,當前地方債務風險可控,但要防止未來推進城鎮化過程中的債務大躍進,導致債務風險迅速膨脹;防控地方債務風險需多管齊下。
地方債務不透明、數據不公開和錯誤政績觀加劇風險
中國地方政府債務到底有多大?目前有各種各樣的數據和說法。審計署數據顯示,截至2010年底,全國地方政府性債務餘額共計107174.91億元。截至2012年底,36個地方政府本級政府性債務餘額38475.81億元,比2010年增長了12.94%。而據北京青年報此前援引財政系統官員透露,截至今年上半年,中國政府性債務規模約為30萬億元。其中,地方債總規模達18萬億,中央本級政府債務規模約12萬億。也有研究人士預計,地方債務規模可能已超20萬億。
中國人民大學經濟學院副院長劉元春對中新網財經頻道分析,中央經濟工作會議把地方債務風險防控放在這個高度,也說明審計署今年摸底地方債務的情況可能比較嚴重。
財政部財政科學研究所副所長劉尚希接受中新網財經頻道采訪時表示,地方債務不是很透明,各種統計口徑也不一樣,目前數據也沒有公開。“幾種口徑、幾種數據,具體情況都還不太清楚,這本身也表明一種風險,也是采取審慎原則一個因素,加強風險防范絕不能掉以輕心。”
“錯誤的政績觀也導致地方債務風險加劇。”劉尚希說,現在地方政府借債包括各種方式,現在舉債可以搞項目,提昇政績,但對以後怎麼還債就考慮不多,風險意識比較薄弱,風險約束比較小。
當前風險可控防止城鎮化大躍進致地方債務膨脹
對於中央經濟工作會議將債務風險防控列為明年經濟工作的主要任務,劉尚希分析,地方債具有很強的外部效應,一方面與金融關聯,地方債出現風險會波及到銀行等金融機構。另外,地方債與地方財政有關系,如果地方債出現風險,地方經濟和地方財政能力會受影響,這樣債務可能會向上轉移變成中央的債務。
“提出要防控地方債務風險與未來出臺城鎮化規劃推動城鎮化其實是配套的,就是要防止下一步城鎮化推程中出現地方債務的迅速膨脹,從而引發地方政府債務風險進一步擴大。”劉尚希認為,從眼前來看,地方債務風險總體是可控的,但在下一步城鎮化背景下,地方債務如果再進一步地擴張的話,風險就會越來越大。地方政府融資要通過市場化的途徑,避免城鎮化過程中通過債務融資搞大躍進;城鎮化大躍進會帶來很多後患。
多管齊下治理地方債務建立規范的地方投融資機制
對於防控地方債務風險的具體措施,會議公報指出,加強源頭規范,把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理,嚴格政府舉債程序。明確責任落實,省區市政府要對本地區地方政府性債務負責任。強化教育和考核,從思想上糾正不正確的政績導向。
中央財經大學財經學院院長王雍君分析,這兩劑藥方切中了現行債務管理體制之軟肋。其一,以全口徑預算管理作為實現源頭控制的突破口和制高點。全口徑預算的本質在於確保政府預算的完整性和全面性。其二,現行債務問責制存在不少缺陷,而債務問責機制缺失助長了“管借不管還”的冒險行為。目前,“誰應對債務膨脹和風險累積負責”的問題依然沒有明確的答案。
在劉尚希看來,目前地方投融資機制是缺位的,盡管有一些投融資平臺,但不規范,要對這些平臺進行整合治理。當務之急是要在這個基礎上,建立地方規范的、風險可控的投融資機制。“如果沒有這個投融資機制的建立,防控風險的目標就可能落空。”
劉尚希對中新網財經頻道表示,防控地方債務風險需要多管齊下,一方面中央將它列為主要任務說明對債務風險高度重視,向地方政府發出強烈信號,不能再亂舉債亂借錢;此外加強債務問責,將債務納入全口徑預算,抑制地方政府舉債衝動,約束債務擴張。他認為,還需要建立一套中央和地方政府債務風險防控體系,規范地方或有債務,以及進行政府會計改革。