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十八大報告提出:“必須以更大的勇氣和智慧,不失時機深化重要領域改革。”制度創新是改革的核心。回顧我國30多年的改革進程,可以看到制度創新對經濟發展的巨大作用。例如,改革初期實行家庭聯產承包責任制,大大解放了農村的生產力,促進了農業的發展;國有企業的改革增強了工業的實力;社會主義市場經濟體制的提出,徹底改變了我國經濟的發展道路;非公有制經濟的成長添加了經濟發展的活力;等等。進入新世紀之後,黨中央提出了要更加註意社會公平,着力改善農村和城市中弱勢羣體的生存環境,推進公共服務的制度創新,加大教育和科技的改革力度,加強社會保障的制度建設,等等。這些重要的制度創新不斷推動着我國的改革和發展。目前,我國的改革已經進入了深化和攻堅的階段,主要有以下四個關係或矛盾需要認真處理。
一、政府和市場的關係
十八大報告指出:深化經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關係,必須更加尊重市場規律,更好發揮政府作用。
現在有一種誤解,即有人說西方就是純粹的市場經濟,甚至有人說西方經濟學家是市場原教旨主義者。這種看法是片面的。政府這隻“看得見的手”和市場這隻“看不見的手”,在經濟中發揮着不同的作用。市場主要應發揮好促進經濟發展的作用,政府主要應發揮好保障社會公平的作用。而這兩隻手之間誰強一點,誰弱一點,各個國家是不一樣的。我曾經研究過這個問題,大體上分三種類型:第一類稱爲“盎格魯撒克遜”模式,例如美國、英國等,政府對市場管得較少;第二類稱爲“萊茵”模式,例如德國、法國等,政府管得稍多一點;第三類稱爲“東亞”模式,例如日本、韓國、新加坡等,政府管得更多一點。我國政府管得比東亞國家又更多一點,政府對於市場一貫是處於強勢的。
由此可見,在政府和市場的關係中,有一個“度”的把握問題。如果政府這隻“看得見的手”和市場這隻“看不見的手”配合得好,就能夠更好地促進經濟的發展;如果配合得不好,市場的效率就會下降,而政府的公信力也會受到損害。在政府與市場的關係方面,有三個問題值得注意:
第一個問題是:更加尊重市場規律。
市場經濟的基本特點是商品交換(按照價值規律)、供求平衡(按照供求規律)、競爭發展(按照競爭規律)。宏觀調控必須以尊重這三條基本規律爲前提。要承認市場調節這一隻“看不見的手”在資源分配上所起的基礎性作用,而不能像在計劃經濟體制下那樣憑着主觀願望去幹預經濟發展。例如,前幾年我國對汽油限價,有時比境外便宜,不少香港、澳門的汽車都開到深圳、珠海來加油,不但加滿油箱,還要把車上的塑料桶都加滿;外國的航空公司都要在中國加滿了油再飛走;成品油走私到境外的問題也不少。這不僅擴大了需求,使供求關係更加緊張,也造成了經濟利益的外流。尊重市場規律有三個“不應”:
一是不應違反價值規律。例如,在價格問題上,儘管政府可以用限價、補貼等手段來保持個別重要商品的價格穩定,但從長遠來看,還是應當讓市場通過價格的變化來影響消費者的需求及生產者的積極性以調節供求關係,最後達到相對的平衡。採取限價或者補貼的方法都只能是權宜之計,並不能真正解決問題。限價的結果可能就會減弱生產者的積極性,造成市場供求關係的扭曲。而補貼的結果就可能給有些人提供鑽空子的機會。
二是不應違反供求規律。供應和需求始終是市場中非常重要的因素,但是我國在計劃經濟時期的做法是“多了用刀子砍,少了用鞭子趕”。但是當用刀砍或鞭趕的時候,市場情況可能已經發生了變化。
三是不應違反競爭規律。以前,有一種提法是“反對重複建設”,這是不對的。後來這個提法改爲“反對低水平的重複建設”,這就對了。只要新的競爭者合乎條件,又具有更先進的技術和管理水平,就有可能迫使較差的、成本高的企業退出市場,最終使得消費者受益。在這個問題上,政府的關鍵作用就是要反對壟斷,鼓勵競爭。
第二個問題是:改革審批制。
雖然不可能完全取消審批事項,但實際上有很多事項是不需要審批的,對市場自己能調節的,企業能夠自主的事項,審批只是加強了政府的權力,限制了市場的效率,同時也滋生了大量的腐敗。
爲此要大力改革審批制,減少審批事項,必要的時候可以把審批改爲覈准或者備案。所謂覈准制,就是政府把條件公佈出來,在規定的時間裏答覆申請者覈准與否,如果不覈准,應當說明原因。所謂備案制就是申請者只要報備就可以去做,出了問題政府再查處。現在我國有些備案制實際上還有點變味,備案後還要主管部門同意,實際上是變相的審批制。要真正下決心改革審批制,就應當像鄧小平說的,政府不應該管那些不該管,管不了,也管不好的事情。只有這樣我們才能夠真正地把政府和市場的關係處理好。我國政府機關歷經多次精簡,還是機構臃腫,人員衆多,主要是因爲政府管事太多,只“精兵”而不“簡政”,肯定達不到精簡的目的。
第三個問題是:加強對非公有制經濟的支持。
在十八大報告中,有一句話特別明確:保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素,公平參與市場競爭,同等受到法律保護。這表明應當依照《憲法》和《物權法》在以下三個主要方面對待非公有制經濟。
一是同等地使用生產要素,就是在土地、資金、包括貸款等方面,要一視同仁。這一點是很不容易的,因爲過去儘管說一視同仁,但是還是有“玻璃門”現象,國有企業在市場準入、政府補貼、銀行貸款等方面所得到的支持比非公有制企業要多得多。如果讓國有企業與非公有制企業同等地使用生產要素,將會大大促進非公有制經濟的發展。
二是公平參與市場競爭。根據《物權法》的精神,在社會主義市場經濟條件下,各種所有制經濟形成的市場主體都在統一的市場上運作併發生相互關係,各種市場主體都處於平等地位,享有相同權利,遵守相同規則,承擔相同責任。應該允許不同所有制的企業公平地參與市場競爭,只有公平競爭才能夠使得那些成本低、效益好的優秀企業脫穎而出,能夠使消費者最終受益,同時也能夠在股市中得到投資者的青睞,使得這些企業能夠以更低的成本融資,來加速其發展,同時也會給投資者帶來較高的收益。
三是平等受到法律保護。無論是公有制企業,還是非公有制企業,在法律面前是平等的。任何企業都不能用違法的手段侵犯其他企業的合法權益,這是我國物權法的基本原則。
我擔任民建中央主席時曾經在2005年做過調研,提出要建立社區銀行,因爲一方面民間有大量的資金沒有投資的出路,另一方面小企業需要資金又借不到錢,大銀行不願意借給民營小企業錢,因爲有政治風險,市場風險,交易成本又高。而社區銀行就可以爲社區內的羣衆和小企業服務。
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政府這隻“看得見的手”和市場這隻“看不見的手”,誰強一點,誰弱一點,各個國家是不一樣的。大體上分三種類型:第一類稱爲“盎格魯撒克遜”模式,例如美國、英國等,政府對市場管得較少;第二類稱爲“萊茵”模式,例如德國、法國等,政府管得稍多一點;第三類稱爲“東亞”模式,例如日本、韓國、新加坡等,政府管得更多一點。我國政府管得比東亞國家又更多一點,政府對於市場一貫是處於強勢的。
二、法治和人治的關係
改革開放30多年來,我國在實現從人治到法治的轉變方面取得了許多進展。但是,儘管我國已經建立了中國特色社會主義法律體系,基本上實現了有法可依,但是在有法必依、執法必嚴、違法必究等方面,還存在着不少封建的人治殘餘。由於政府官員和人民羣衆相比處於強勢,因此依法治國首先就要依法行政,也就是要依法治官。在一些地方可以看到,主要領導人更換之後,原有通過法律程序制定的一些規劃、政策和制度也隨之改變,有些地方的政府官員還存在着徇私枉法,甚至干涉司法的問題。這說明政府官員在許多問題上有很大的自由裁量權。
爲此,在立法時要更加註意在授予執法者權力的同時,應規定其濫用權力所應負的責任;在規定法律相對人應盡義務的同時,要授予其應當享有的權利。政府部門和地方政府制定的法規、政策,以及領導的批示和口頭指示,都應當以法律爲準繩,若有與法律牴觸之處則應當堅決改正。特別是對人民羣衆深惡痛絕的貪污腐敗、官商勾結、權錢交易、玩忽職守等行爲,一定要堅決打擊,盡力杜絕,在幹部隊伍中樹立廉政勤政的良好風氣。
政府官員的自由裁量權過大,容易集聚社會矛盾,併爲一些腐敗分子大開方便之門。例如,在徵地和拆遷的過程中,由於有些政府官員不守法(並非爲國家利益而徵地)、不講理(徵地和拆遷的補償過低)、不公開(補償費用被層層剋扣)的處理方式,往往造成政府與拆遷戶之間的對立,甚至引發羣體性事件,影響社會穩定,造成國家和社會財產的損失。
腐敗問題是嚴重影響我國發展的一個問題。一方面,腐敗會嚴重浪費社會的資源,將國家和人民羣衆的財產變爲腐敗分子的個人財產;另一方面,腐敗會破壞政府形象,降低法治的權威。儘管這些年來黨中央採取了標本兼治的辦法,處理了不少腐敗分子,取得了階段性的成果,但是要徹底根治腐敗還必須靠法治。
在我國經濟高速增長的過程中,由於政府官員腐敗、過分追求政績和決策失誤等原因,形成了我國GDP中的一些“水分”,造成了社會財富的浪費。有些地方官員爲了追求政績或決策失誤,搞了一些低水平的重複建設。例如,我國鋼鐵工業的過剩產能就高達2億噸/年。儘管在項目建設期間可以拉動水泥、鋼鐵、玻璃等生產資料的需求,有一部分投資還會通過工資轉化成消費,從而能拉動GDP,項目建成後因產能過剩、成本過高等等原因而不能投產,不能發揮效益,不能再產生GDP,這樣也會造成浪費。
如果我國能夠在制度上加強對腐敗行爲的懲處力度,制定對官員政績全面系統的考覈制度,努力推進決策的科學化和民主化,必將能擠掉我國經濟增長中的“水分”,取得更好的效果和效益。
中國共產黨的領導是依法治國的保證。黨領導人民制定憲法和法律,並在憲法和法律範圍內活動。依法治國把堅持黨的領導、發揚社會主義民主和嚴格依法辦事統一起來,從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施,保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。
中國共產黨是我國的執政黨,其主要責任是對國家的發展提出重大指導意見,並選用黨員擔任政府要職。由於中共黨員在各級人大及其常委會組成人員中佔絕大多數,其餘的成員則是與中國共產黨密切合作的各參政黨黨員及無黨派人士。只要執政黨內做出了一致的決定,就能夠比較順利地將執政黨的主張通過法律程序轉化爲國家意志,作爲全國各個黨派和人民所必須遵守的規範;也能夠順利地將執政黨推薦的人選通過法律程序任命爲政府官員,並依法對他們進行監督,從而實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機結合。
單靠各級人大和政府的監督部門來對政府官員進行監督是不夠的。還要依靠羣衆監督、民主監督,包括政協監督、民主黨派監督、人民羣衆來信來訪監督,還有新聞媒體輿論監督。近年來,人民羣衆通過微博對政府官員進行監督,在督促官員依法行政,推動政務公開,揭露腐敗分子等方面起到了重要的作用。
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在一些地方可以看到,主要領導人更換之後,原有通過法律程序制定的一些規劃、政策和制度也隨之改變,有些地方的政府官員還存在着徇私枉法,甚至干涉司法的問題。這說明政府官員在許多問題上有很大的自由裁量權。爲此,在立法時要更加註意在授予執法者權力的同時,應規定其濫用權力所應負的責任。
三、集權和分權的關係
集權與分權的關係是政治學和經濟學中一個重大的課題,我國在集權和分權方面都經過了一些改革,但是尚未完全克服“一統就死,一放就亂”的弊端。從管理科學的角度看來,在權力的分配(即權力結構)和制約(即用權程序)方面,還有許多問題需要深入研究。
決策權通常可分爲選擇權和制約權兩種類型。選擇權是指從各種行動方案中選擇一種方案(即決策)的權力,是決策權中的基本部分;制約權則是指否定或增加某一行動方案,改變決策目標或條件的權力。近年來,由於財政“分竈吃飯”,要求地方匹配投資等等原因,“塊塊”的選擇權增大,有些省甚至將選擇權進一步分散到地、市(縣),從而造成經濟上畫地爲牢,自成體系,搞“小而全”,強調原料就地加工。上述問題導致因決策的分散性及短期性所造成的失誤迅速增多,還有些明顯不合理的決策則是“跑部錢進”, “條條”與某些“塊塊”妥協的結果。
需要強調的是適當集權雖然有利於克服決策的分散性、短期性及妥協性,但還不能克服決策者根據其個人對客觀情況的瞭解及分析,以及個人的知識和經驗做出選擇的情況,因此不可避免地使決策帶有主觀性。另一方面,由於中央決策人員往往熱衷於推行一種“統一”的模式,喜歡“一刀切”,對地方上的具體條件及困難考慮較少,因而會使決策帶有機械性。
集權和分權二者之間既相互矛盾又相互依存,關鍵是要實事求是地把握好二者之間的平衡,當前應特別關注以下三個問題。
一是妥善處理中央和地方的權力分配。一方面中央要有力量和權威,但是另一方面也要給地方一定的事權,使其權責對稱。很多問題的產生,都是由於在集權和分權的平衡上引導了地方政府的行爲。地方政府之所以過分重視GDP,追求政績當然是一個原因,但追求財政收入也是一個原因。在處理集權和分權的關係中要考慮到:當集中權力時,也會把矛盾集中;當集中財力時,也會把負擔集中。在這個問題上,要有巧妙的處理藝術。
二是合理發揮綜合部門的作用。隨着我國社會主義市場經濟體制建立,計劃部門的職能也處在不斷轉變的過程中,其決策權有所減少,其名稱也由國家計劃委員會轉變爲發展計劃委員會,再轉變爲發展與改革委員會。但是從根本上說,其計劃職能和決策職能並沒有分離。
目前,我國面臨着國內外許多嚴峻的挑戰,亟須從頂層制定一個包括政治、經濟、軍事、外交、人口、環境、能源、糧食等方面的長遠戰略規劃。因此,我堅決支持錢學森在多年前提出的建議,國家應成立總體設計部來負責頂層設計。
三是加強制約權的運用。要克服決策的主觀性、機械性、分散性和短期性,就必須要加強制約權的運用。爲此,一方面要加強法治,要求各級政府依法行政,另一方面要建立健全民主決策的制度及程序,發揮各級人大和政協的監督作用。對專業性、技術性較強的重大事項,要認真進行專家論證、技術諮詢、決策評估;對同羣衆利益密切相關的重大事項,要實行公示、聽證等制度。要採取有力措施提高現有計劃人員的素質,使他們提高責任感及事業心,並掌握基本的經濟分析方法及科學決策知識。對極少數以權謀私、貪污受賄、索賄或變相索賄以及玩忽職守造成重大損失浪費的人,要依法懲治。還應加強信息管理,運用大數據技術來改善經濟信息的收集、傳輸、處理、儲存、檢索及分析的機制與渠道,以保證及時向與決策有關的人員提供充分而可靠的信息。
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適當集權雖然有利於克服決策的分散性、短期性及妥協性,但還不能克服決策者根據其個人偏好等分析和了解客觀情況。另一方面,由於中央決策人員往往熱衷於推行一種“統一”的模式,喜歡“一刀切”,對地方上的具體條件及困難考慮較少,因而會使決策帶有機械性。
四、效率和公平的關係
處理好效率和公平的關係,關係到我國今後經濟發展與社會和諧。十八大報告提出:“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平,再分配更加註重公平”。在處理效率與公平的關係時,一定要辯證地把握好二者之間的平衡,防止一種傾向掩蓋另一種傾向。
實際上,公平包括公正與平等兩個方面,這二者既有聯繫又有區別。簡單地說,公正指的是社會成員的合法權益不應受到侵犯和損害;而平等則是指社會成員都具有相同的發展機會,而且享有其應得的收入。公正應當保障人人在法律面前一律平等,而平等則會有利於建設一個多數人感到滿意的公正社會。
初次分配講效率,就是要讓那些善於創新並且努力工作,爲社會創造更多財富的人們得到更多的報酬,讓他們先富裕起來。在初次分配中必須貫徹按勞分配爲主的原則,按照勞動的數量、質量和供求關係進行分配,各種生產要素也要按其貢獻參與分配。在初次分配中一定要反對平均主義的傾向,如果初次分配也吃“大鍋飯”,就起不到鼓勵人們創新和創業的作用。初次分配應當以市場爲主導力量,政府不宜直接干涉企業內部的分配,但可以通過勞動立法規定最低工資標準及合理的用工制度來保障初次分配的公平。
有一些人認爲,我國收入差距的增大是在初次分配中注重效率的結果。對此不能苟同。在現階段,由於工作性質、教育程度、實際貢獻等方面的差異,在現行的分配製度下有一定的收入差距是必要的。而且隨着效率的提高,這一制度將會不斷完善,勞動報酬在初次分配中的比重也會不斷增加,使越來越多的人滿意於其應得的收入。因腐敗、尋租、走私等行爲所形成的過高收入根本談不上按勞分配。也不應以公平爲名來照顧那些好逸惡勞、遊手好閒的人們。由此可見,在初次分配中兼顧效率和公平就是要堅持和完善按勞分配爲主體、多種分配方式並存的分配製度。
毋庸諱言,由於先天的缺陷、環境的差異及機會的不均等原因,有些人會因其效率較低而造成收入偏低,甚至會形成一些弱勢羣體。這時就要靠政府主導的二次分配(再分配),通過差別稅收、轉移支付、完善社會保障體系等手段來保障社會的公平。例如,我國大多數農村居民由於其生產方式落後,勞動生產率較低,受教育和創業的機會較少,從而造成農村居民的人均收入僅爲城市居民的三分之一左右。爲此,政府應當按照“多予、少取、放活”的方針來逐步改善這種不公平的狀況,推進城鎮化來合理有序地轉移農村勞動力,並通過農業產業化來提高農業的勞動生產率。
爲了處理好收入分配中效率與公平的關係,應注意把握以下幾點:一是要科學分析,堅決糾正各種不公正的偏差;二是要量力而行,注意“適度”,堅決反對過高的不合理要求;三是初次分配一定要防止平均主義;四是二次分配要更加註重公平,要“雪中送炭”,而不要“錦上添花”,總體上注意保持人民羣衆的收入與國民經濟同步增長,勞動報酬隨勞動生產率而提高。
在初次分配、二次分配的基礎上,還要注意三次分配。三次分配是指要講社會責任,就是讓先富起來的人們在自願的基礎上拿出部分財富幫助弱勢羣體改善生活、教育和醫療條件。各國都有這類慈善事業或社會福利事業。我國的慈善事業也在不斷地發展,當然這需要有一系列政策的支持。
人民羣衆是推動歷史前進的動力,也是創造社會財富的主力,我國經濟的快速發展歸根結底是由於我國人民有通過努力工作追求美好生活的願望。處理好效率與公平的關係,就是爲了更好地發揮我國人民的積極性和創造性,爲實現中華民族偉大復興的中國夢做出更多的貢獻。
(作者爲全國人大常委會原副委員長)
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爲了處理好收入分配中效率與公平的關係,應注意把握以下幾點:一是要科學分析,堅決糾正各種不公正的偏差;二是要量力而行,注意“適度”,堅決反對過高的不合理要求;三是初次分配一定要防止平均主義;四是二次分配要更加註重公平,要“雪中送炭”,而不要“錦上添花”,總體上注意保持人民羣衆的收入與國民經濟同步增長,勞動報酬隨勞動生產率而提高。