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完美的制度是不存在的。沒有隻生利不生弊的制度。同時,制度應時應勢而變,一項制度,在往日爲是,今日可能爲非,需適時調整。
從2009年至今,財政部已代發地方債8500億元。2011年10月17日,財政部印發《2011年度地方政府自行發債試點辦法》。輿論普遍認爲,地方政府舉債權預期可得。但經過長期醞釀、試點和博弈,到了最關鍵的時候,尚未出現預想中的突破,很可能退回原點。
舉債和稅賦具有財政收入上的替代性;越是處於建設期,再碰到經濟波動,赤字就會越大,政府舉債不可避免。我國實踐中已經大量變相舉借,1993年之後並沒有真正禁止住,出現實踐和法律規定的背離。沒有一個地方政府敢說自己沒有債務,2011年審計署報的家底:負債10.7萬億。但是高盛、中金等機構估計的更高,最高的說是三十多萬億。檯面下都在做,檯面上說不得,豈非“掩耳盜鈴”?與其讓它遊離於法律約束之外,不如納入法律規制,應在適當時候制定《政府公債法》,強化責任與監督。
要理解“地方債陽光化”,賦予地方政府舉債權的必要性和緊迫性,從專業上,還必須引入三個關鍵詞:一是地方政府融資平臺,二是專項轉移支付,三是土地財政。
首先,要區分融資平臺和地方政府兩個主體。我向某著名經濟學家請教,他講:審計署在第35號公告中製造了一箇中國式概念:地方政府性債務,而不是通用的地方政府債務。10.7萬億中,直接顯性債務6.7萬億,平臺債務4.9萬億。這裏面有混淆的地方,哪些是直接,哪些是間接?哪些是顯性,哪些是隱性?
平臺債務成爲最危險的板塊,一是2008年4萬億經濟刺激計劃,二是銀行爲其輸血,三是土地財政。平臺和政府雖然息息相關,但法律上畢竟屬於兩個主體,解決平臺債務應該對症下藥,如加強銀行信貸管理。相反,不讓政府自己出面舉債,平臺債務的這些融資任務很難置換出去。今天是平臺,明天是信託,債務融資換湯不換藥。
其次,看專項轉移支付制度。爲什麼說它助長了地方政府債務的增加?全國人大財經委主任尹中卿曾點明:地方政府要獲得中央專項轉移支付資金,就必須報項目,同時承諾配套資金(一般是50%甚至更高),如此一來,地方政府只能通過設立投融資平臺,再向銀行貸款,發揮所謂的“投少引多”。結果造成銀行信貸資金財政化。
目前我國轉移支付體系由一般轉移支付(或稱爲財力性轉移支付)和專項轉移支付組成。這一塊總量很大,一年三四萬億,可以說,轉移支付前後,中央和地方的收入數據顛倒了順序。一般性轉移支付不指定專項用途,而專項轉移支付須經國務院批准設立,專項用於辦理特定事物,包括的內容非常龐雜,據財政部統計,2009年我國共有二百多項專項轉移支付。近些年大家都意識到,必須提高一般轉移支付。
最後要看土地財政的問題。有專家直接說:一旦土地財政落幕,地方政府償債無望,只能期待中央政府兜底。
我手裏有一份某省的內部調研報告:“由於2009年地方債券資金主要用於投入公益性項目,建設項目基本上無自身償還能力,償債資金大多來源於地方政府的土地出讓收益。而土地出讓收益日漸有限,造成財力缺口。”相信這不是個案,而是普遍現象。
土地財政這個本應增加地方政府財政收入,減輕債務需求的手段,實踐中卻因爲擔保估值過高加劇了地方債務膨脹和風險擴張。
上述三個相互關聯的關鍵詞,不是一開始都是貶義詞,有利也有弊。當然,地方政府的“唯GDP政績觀”、“過度經營”、“揮霍浪費”等都是債務問題的原因。但現在局面的造成,不全是地方政府信用不佳或濫用債務收入的問題。解決“中國式”債務危機,要客觀理性。
完美的制度是不存在的。沒有隻生利不生弊的制度。同時,制度應時應勢而變,一項制度,在往日爲是,今日可能爲非,需適時調整。
承認地方政府舉債行爲,將其納入法律規制,也不是靈丹妙藥,但其利大於其弊。從時間軸線來看,在1994年之前的絕大部分時候,它都是合法存在的;從空間來看,世界上絕大部分主要國家都允許地方政府舉債發債。
此次預算法人大二次審議中,地方政府舉債權“得而復失”,我的判斷是:政治因素的考量多於經濟因素的考量;政策穩定的考慮多於對法律規制的信任。解讀二審稿退回原點的潛臺詞是“維持現狀”——仍以銀行信貸和國債發行爲主,規範融資平臺行爲,保障但抑制地方政府的財政自足,保持中央政府的財政集權。
全國政協委員,財政部賈康同志6月28日在上海陸家嘴論壇中公開表示:如果看到有矛盾,就退回原來的條文,等於沒有任何作爲。我想我也是持這一觀點的。(王旭坤)