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7月8日,對英國巴克萊銀行的同業拆借利率操縱案的全球調查進一步擴大,有消息稱,德國市場監管機構已經開始對德意志銀行展開調查。美國、歐洲、日本和加拿大的相關機構相繼就涉嫌操縱倫敦銀行同業拆借利率對十幾家大銀行展開調查。如何防止金融醜聞再度發生,或許在後危機時代應加強金融宏觀審慎監管
宏觀審慎監管最初在1979年由國際清算銀行提出,之後該原則不斷完善,從早期爲應對金融創新發展到強調對系統性金融風險的防控。由美國次貸危機引發的全球金融危機,使發達國家原有的金融監管體系飽受批評,宏觀審慎監管的理念成爲各國立法者的共識。
2008年金融危機後,國際社會相繼展開宏觀審慎監管的立法實踐:
2008年美國公佈了《金融監管框架現代化藍圖》,從金融穩定監管、審慎監管、金融市場商業行爲監管三方面重構美國監管體系,提高美國競爭力。在宏觀審慎方面,該法案要求統一監管,並加強美聯儲作爲宏觀審慎監管者的權力。同時,試圖簡化規則,建議用以原則爲基礎的監管模式替代以具體規則爲基礎的監管模式。2009年,奧巴馬提交法案《金融監管改革新基礎:重建金融監管》。該法案進一步強調構建基於宏觀審慎的監管框架,如將對衝基金、保險公司等具有系統性風險的金融機構納入監管範圍,成立金融穩定監管委員會,負責監測處理威脅金融穩定的系統性風險。
根據英國議會2009年通過的《銀行法案》和財政部《金融市場改革》白皮書的建議,英格蘭銀行理事會下設金融穩定委員會,金融穩定委員會由英格蘭銀行、金融服務局、財政部組成,由財政大臣負責。實施宏觀審慎監管,負責全局性系統性金融穩定和金融風險監控。
歐盟委員會於2009年發佈《歐盟金融監管》,將未來歐洲金融監管分爲宏觀和微觀兩個層面,宏觀層面設立歐洲系統性風險委員會,由歐洲央行行長、副行長、各成員國央行行長組成。該委員會主要職能是實施宏觀審慎監管,包括收集處理數據、確定和評估金融體系的潛在風險、關注跨行業風險轉移、發佈風險預警、查明監管真空、提出實施宏觀審慎監管的建議及監督建議的落實。
巴塞爾委員會起草的《巴塞爾協議III》也於2010年11月在G20峯會通過,標誌着國際層面的宏觀審慎監管的建立。該協議中有關宏觀審慎監管的部分主要包括對合格資本的定義更窄,對風險加權資產的定義更廣,對普通股佔風險加權資產的比例由2%提高至4.5%,要求建立2.5%的資本留存緩衝以及0至2.5%的逆週期資本緩衝。
宏觀審慎監管的內涵決定了它所包含的兩個維度:一是時間維度,強調逆週期監管,以抑制系統性風險被金融體系的順週期性放大。由於金融體系的順週期性,風險在經濟繁榮時被低估,在經濟衰退時被高估,各金融機構的資產在不同經濟週期價格劇烈波動。宏觀審慎監管要求建立逆週期資本緩衝機制、跨週期的貸款損失撥備並要求改革公允價值會計準則以抑制這種波動。二是跨行業維度,要求計量系統性風險在金融體系中的分佈,識別系統重要性金融機構,對其進行重點監管,提高其財務約束,防止風險在各金融機構間傳播。
與微觀審慎監管不同,宏觀審慎監管首先側重內生性風險的防範,認爲金融機構間的共同風險及相互影響對金融體系的穩定起重要作用,應該將金融體系作爲整體監管,防範系統性風險。而微觀審慎側重於外生性風險的防範,認爲控制個體金融機構的風險就能保證整個金融體系良好運轉,強調從個體到整體的監管。其次,宏觀審慎監管維持金融體系穩定是爲避免經濟衰退,而微觀審慎監管最終目標是保護金融消費者的利益。
將宏觀審慎原則應用到我國金融監管中的必要性在於:首先,宏觀審慎監管保證市場的流動性。商業銀行在金融體系中發揮創造流動性的功能。微觀審慎監管沒有考慮市場流動性的變動,在金融體系受衝擊時,原本經營良好的商業銀行也受到擠壓,不得不壓縮資產負債規模,大量出售資產,使商業銀行貨幣創造的功能嚴重削弱,加劇了市場恐慌。而宏觀審慎將市場流動性作爲一重要變量納入監管體系,更多地關注市場流動性情況,減輕了突發事件的衝擊;其次,金融全球化的發展使金融風險在全球迅速擴散,各國系統性風險的相關性日益加強,金融危機的波及範圍更廣、破壞力度更大。我國目前正在穩步推進利率市場化和人民幣國際化改革,面臨的外部衝擊將更加頻繁、劇烈。在這樣的環境下,將宏觀審慎原則納入金融監管體系,對於提高我國金融監管的前瞻性、有效性是十分必要的。
此外,宏觀審慎監管也是宏觀調控和微觀監管的有機銜接,避免監管和調控的真空,也能夠避免宏觀調控的目標與微觀監管在特定經濟環境下的衝突。宏觀調控即使發揮既定的作用,從實施到效果的顯現也存在較長的時滯,不能扭轉短期內經濟大幅下挫的局面。而微觀審慎監管又存在前述順週期效應和只着眼於個體金融機構的侷限性。宏觀審慎監管的逆週期監管要求則將金融體系的穩定與宏觀經濟週期相聯繫,其維持金融穩定的目標與宏觀調控平滑經濟波動的目標具有內在一致性,且宏觀審慎監管對系統重要性金融機構的監管又是以微觀審慎監管爲基礎的。這就使得宏觀審慎監管既能彌補監管真空,又成爲宏觀調控與微觀審慎監管的過渡和銜接。
順應國際金融監管的潮流,結合我國實際,筆者認爲我國宏觀審慎監管首先要明確統一的監管機構。目前人民銀行每年發佈《金融穩定報告》,銀監會也出臺了《巴塞爾協議III》的中國版本對商業銀行進行宏觀審慎監管,保監會也提出要監控和防範系統性風險,但是各監管機構職權分工模糊,沒有統一的監管機構也很難將宏觀審慎監管真正落實到宏觀層面。只有明確監管主體、界定權利義務,才能防止監管重疊和監管真空,保證宏觀審慎監管的順利實施。未來可以考慮通過立法確立由人民銀行領導宏觀審慎監管。
對於系統重要性金融機構的認定方面,美國金融穩定監督委員會已經制定了相關標準,對保險公司、對衝基金進行系統重要性的認定。相比而言,我國在這方面立法仍然落後,除銀行業外,尚未對其他金融機構制定系統重要性的認定標準。造成這一現象的原因一是我國目前是分業監管體系,還沒有統一的宏觀審慎監管的機構。另一原因是我國金融體系中,商業銀行處於絕對主導地位,其他金融機構就顯得相對不重要了。但是宏觀審慎監管是一個動態的過程,隨着我國金融業的開放,非銀行金融機構在金融體系中的地位會不斷提升,非銀行金融機構也可能引起系統性風險,因此,只有制定相關標準,將非銀行金融機構也納入宏觀審慎監管體系內,才能對金融體系的系統性風險形成全面監管。
在資本充足率方面,我國的標準嚴於巴塞爾委員會。系統重要性銀行和非系統重要性銀行的資本充足率也將至少達到11.5%和10.5%。雖然較高的資本充足率可以使宏觀審慎監管更爲有效,但是過高的資本充足率使得我國商業銀行在與外國同業競爭時處於完全劣勢,在金融全球化競爭中極易被淘汰,反而增加了我國金融體系的不穩定性。所以,以吸收損失爲目的的提高並不是越多越好,應該制定符合國情的標準。
對於過渡期安排,我國的規定也短於巴塞爾委員會。但是,過渡期過短反而不利於我國金融穩定,會增加系統性風險。各銀行都要進行增資擴股,而市場容量有限決定了銀行在較短期限內無法依靠增加資本的途徑達到充足率指標達標的目的,只能通過縮小資產規模償還負債使資本符合監管要求。而大量拋售資產則人爲製造了市場恐慌情緒,反而容易觸發金融危機。目前我國監管機構未按照既定計劃實施監管規定,而是將實施宏觀審慎監管的時間延後,可能正是意識到了這一點。因此,過渡期的安排,應當充分考慮本國銀行的經營現狀、適應能力和未來發展。
(李朝鋒夏雨作者單位:中國人民大學財政金融學院財政金融政策研究中心)
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