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國務院19號文下發各地已一月有餘,各地努力在『邊研究邊執行』,但因缺乏可操作性的細則,遭遇執行難
國務院關於地方融資平臺的整肅文件出臺已經一月有餘,但卻遭遇執行難題。不少地方對此仍處於研究階段,行動起來則感覺無所適從。
『我們仍在研究國務院的19號文,目前還沒有形成具體的操作方案。』天津銀監局人士告訴記者。
據了解,『仍在研究』的並非天津一個地方,無操作方案的原因也大體相同——如何落實19號文?『19號文只是個原則性的文件,很難操作,具體還得等細則出臺。』一位地方金融辦人士告訴記者。
19號文全稱為《國務院關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發[2010] 19號),由國務院於6月10日發布,是中央關於地方融資平臺清理整頓的『最權威文件』。其主要內容包括:地方各級政府要對融資平臺公司債務進行全面清理,將平臺公司分為公益性和非公益性,公益性項目要剝離融資業務,不能再保留融資平臺的功能,鼓勵民間資本參與平臺公司融資,禁止政府違規擔保,實現平臺公司風險內部化等。
據《財經國家周刊》記者了解,財政部、發改委、銀監會、央行等正在著手制定19號文的細則,截至7月28日,還沒有確切的出臺時間。
7月20日,銀監會召開的季度經濟形勢分析會上,地方融資平臺風險問題再次被著重提出,會議重申貫徹落實19號文精神,要求銀行切實控制風險。
執行難,待細則
據中國銀監會的統計數據,至今年6月末,地方政府融資平臺貸款餘額為7.66萬億元,同比增長70.4%;在2010年一季度的銀行新增貸款中,仍有40%流向地方政府融資平臺,規模在1.35萬億元左右。
地方融資平臺的快速擴張帶來了中央對地方政府償債能力的擔懮。
2009年底,銀監會開始向商業銀行提示地方投融資平臺的貸款風險;2010年初,國務院著手研究地方融資平臺風險問題,並要求銀監會、財政部、審計署等部門展開調查審計,地方融資平臺的融資由此陷入收緊狀態。
隨後,19號文下發,迅速成為地方政府進行融資平臺清理整頓工作的權威指導意見,但因缺乏細則,實際執行面臨困難。
執行難的一個重要原因是融資平臺的統計口徑不統一。
『各個部門有不同的口徑,到底哪些是符合國務院所說的融資平臺,這個需要統一起來,否則沒有操作的基礎。』一位地方銀監局人士表示,即使是銀監局與財政局、金融辦等統籌工作的地方部門,統計數據也並不一致,而19號文並沒給出統一口徑。
天津金融辦人士告訴記者,另外一個執行難題在於融資平臺的構成復雜、性質不一。天津最後整合確定的43家特殊目的公司(即地方融資平臺公司)性質也不一,其中包括商業化運營的甚至是上市公司,如天津港,『因為他們也承擔了部分為政府項目融資的功能。
在此情況下,『由於各家的統計口徑不一致,所以現在誰也不敢從名單往外剔除公司。』上述人士說。
按照19號文的規定,這些商業化企業運營的公益性項目應該剝離出去,不允許貸款。
『如何剝離,資產剝離到哪,剝離給誰?』上述地方金融辦人士說,簡單談剝離並不具有操作意義,一家平臺公司,它的職能不能局限於管理存量、償還貸款。平臺公司下面有多家的分公司、子公司,如果將其融資功能剝離出去,無疑將影響公司的整體經營。
此外,被剝離融資功能的企業,後續還款很可能無法保證,而這正是監管層擔心的風險所在。
某地方金融辦人士告訴記者,如果將公益性項目融資功能完全剝離,很難保證政府能夠完成還款,『政府的償債能力都是沒有公開的,你沒有辦法預測』。
關於19號文所提的引導民間資本進入投融資平臺,對於如何操作、效果如何,地方政府部分人員也存有疑慮。
『只是個方向性政策,基礎設施的資金規模很大,民營資金不一定能進入,進入了,如何確保各方權益也是個問題。』上述金融辦人士表示,需要有更細的規定,便於地方統籌。
地方監管難題
『融資平臺的整合還有一個難以解決的問題,就是政府各部門的統籌協調。』另一位地方金融辦人士向記者說。
目前各地方對融資平臺清理工作主要是多部門協調,統籌工作。以天津為例,金融辦對平臺公司進行管理,財政局對平臺公司進行財務管理,包括未來的債務償還、資金分配等,而央行和銀監局主要從外圍,以中央派出機構的身份對對口金融銀行業進行監督管理。
作為當地主要對融資平臺公司進行清理整頓的職能部門,金融辦被當地政府賦予的職責很大,實際上卻很難得到其他部門的大力支持。
『財政局掌握著融資平臺的各項真實數據,但到現在也並未向我們提供,我們很難了解更清晰的情況。如何配合?』上述地方金融辦人士表示。
當地銀監局也表達了類似的觀點,部門統籌協調不力,各部門以自身的利益出發,很難協調。
不僅是政府部門與部門之間統籌協調困難,商業銀行的監管方也很難對商業銀行做到徹底的監管,要完全做到融資平臺貸款的『解包還原』,困難重重。
目前,銀行貸款仍是地方投融資平臺主要的資金來源,據天津市金融系統的一位人士估算,貸款佔到了各地融資平臺獲取資金量的90%以上。
『商業銀行的認知有偏差,他們並不認為融資平臺的貸款有風險。』天津銀監局人士表示,他們認為錢貸給政府比貸給企業更安全,至少政府不會倒閉,不會賴賬。
而金融危機的大背景也加深了商業銀行的這一認識,『放給企業可能就會黃,而放給政府不會馬上黃。』
如何善終?
就地方政府而言,清理、整頓投融資平臺更多是規范、促進其發展,使它們能支持地方建設,地方領導也不希望本地融資平臺出現債務危機,以防被『摘帽子』。
這面臨著兩難境地:如何既讓融資平臺公司促進地方經濟和基建設施快速發展,又能夠按照19號文的要求將平臺公司有效規范。
一位參與天津融資平臺整合工作的人士向記者表示,建議設立一個由政府牽頭的領導小組,建立專門針對平臺公司的一套工作機制,還將從金融辦、銀監會、財政局、當地人民銀行等不同部門抽調一些人集中起來專門研究平臺公司的規范、整頓、清理,包括相關後續的一些處置,同時引入作為債權人的金融機構介入投融資平臺債務的處理。
『要只是幾個政府部門一起搞一些宏觀的東西,不一定有多大用處,最終平臺公司清理還需要做些特別微觀的事情。讓各個部門從自己的角度考慮和解決問題,難以成事。』他認為。
據其介紹,天津銀監局正在推行牽頭行的做法,由牽頭行來對平臺公司貸款使用情況進行詳細的調研。具體做法是:針對一家平臺公司,推舉一家對其貸款量最大的銀行作為牽頭行,然後再推一個副牽頭行,兩家配合起來專門調研這一公司的債務狀況、償還能力,還包括全面分析所有銀行在這個公司的貸款情況。
『這是一個非常細致的工作。』上述人士表示,對一家大的平臺公司進行完全的清查不容易。
事實上,在2010年對於地方融資平臺的貸款收緊之後,地方融資平臺貸款並不容易,在19號文下發之後,部分平臺公司的融資更面臨被『卡死』的壓力。
貸款融資的緊張迫使投融資平臺嘗試其他的融資途徑。以天津為例,從2009年開始,即在吸納基金公司、保險公司的資金,發行城投債和中期票據等,盡管目前這幾項佔比不高,也不失為有益的多元化融資嘗試。
在19號文將公益性項目的銀行信貸融資路徑收緊之後,如何解決城市和基建資金來源仍然是地方政府的一大難題。有專家提議稱,非公益性的項目將更多走向市場化,集中更多財政資金可用於補充公益性項目的建設,不足部分通過發行地方債、城投債等方式來解決,從而使其更加規范而便於統籌。
也有專家認為,要化解地方融資平臺風險,根本性的辦法是調整現行分稅制或加大轉移支付比例,平衡地方政府事權和財權。
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