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能源是一國經濟發展的戰略資源,是一個國家的命脈,是世界各國競相爭奪的重點。能源安全是國家經濟安全的重要方面,直接影響到一國經濟的可持續發展和社會穩定。中國是世界第二大能源生產大國和消費大國,隨著我國國民經濟和社會發展第三步戰略目標的確立,能源在我國國民經濟和社會發展中的戰略地位越來越重要。
中國能源產業的可持續發展,離不開能源管理體制的改革與完善。當今世界,各國都非常重視建立完善的能源管理體制,以更加有效地保證該國安全和可靠的能源供應。近年來,我國經濟發展的實踐表明,現行的能源管理體制已難以適應國民經濟和社會發展的需要,也難以有效地應對國際能源發展局勢的變化。
能源產業是關系到國計民生的國民經濟重要產業,既涉及石油、天然氣等國家短缺戰略資源,又涉及煤炭、電力等國民經濟命脈部門。同時,能源內部各行業之間的關聯性和互動性很強,是一個有機的整體。這些決定了能源產業是一個涉及經濟、外交、資源等多個領域的綜合性很強的產業部門,單靠一個部門難以處理,需要從高層次上加強戰略決策和統籌協調。新中國成立以來,我國在能源管理體制方面做了大量艱苦的探索,共進行了16次變動,其中11次發生在計劃經濟體制時期,5次發生在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌和社會主義市場經濟體制初步建立時期。改革開放以來,變革比較大的有3次,即1988年、1998年和2003年的能源管理體制改革。盡管如此,我國現行能源管理體制仍然難以適應『大能源』的內在發展要求,各個專業領域各自為政,在能源開發、能源消費和能源儲備方面,尚沒有形成統一規則、統一協調的管理局面。
能源管理從根本上講是宏觀問題,離不開國家發展戰略、投資政策、價格杠杆等宏觀政策和手段的綜合運用。但我國目前的能源管理呈多部門分散態勢,煤、電、油以及其他可再生能源的管理職能分散在10來個部門,沒有一個集中的能源主管部門,這種模式與我國的能源供應、儲備和安全等方面的需求是不相適應的。
由於缺乏統一的能源綜合管理體制,國家的能源問題也隨之凸顯出來。在國家經濟安全中,能源安全處於特殊的重要位置。首先,能源是國民經濟各部門運行的動力,是眾多產業的原材料,它的需求彈性較低。其次,能源具有稀缺性,只有在特定的地點纔能夠開采,在全世界的200多個國家和地區中,大部分是石油進口國,而石油淨出口國只佔很小的一部分。再次,能源市場具有壟斷性,並且價格波動劇烈,能源價格上漲能給國民經濟帶來重大的負面影響。由此可見,加強能源產業的綜合管理,建立高效的能源綜合管理體制,是實現國家能源安全和經濟安全的保障。在我國的能源結構中,石油佔有十分重要的地位。然而,我國的石油供給依賴進口,按照目前的發展速度,到2010年,中國石油需求量預計將達到3.5億噸,其中50%左右需要進口;到2020年,中國石油需求量預計將為5億噸,其中60%需要進口。對能源供給短缺的國家而言,能源對外依存度越大,能源安全系數就越低。按匯率計算,我國單位國民生產總值的石油消費,是經濟合作與發展組織國家平均水平的2.35倍,如果石油供應中斷或者國際石油價格持續較大幅度上漲,對我國經濟的傷害將大於這些國家。長期以來,出於政治、經濟多方面因素的考慮,中東地區的一些石油輸出國,對出口到不同地區的相同原油,采用不同的計價公式,從而造成亞洲地區的石油進口國,要比歐美國家支付更高的價格,這種『亞洲溢價』現象目前已擴展到了液化天然氣、液化油氣等產品。不能夠以合理的價格穩定地獲取能源,已對我國經濟的持續健康發展產生了負面影響。未來中國石油對海外的過度依賴和國際市場極大的不可預測性,將對我國的經濟安全乃至國家利益都會帶來威脅。
面對復雜多變、日趨尖銳的能源安全形勢,如何保證能源安全乃至國家經濟安全?答案只有一個:就是加強國家對能源產業的綜合性宏觀管理,在國家層面上建立一個統一、協調、權威的能源管理機構,並制定統一的能源戰略與能源政策。
能源管理從分散走向集中是國際發展趨勢。目前,加拿大、美國、俄羅斯、澳大利亞、印度、南非、印尼、土耳其、哥倫比亞和西班牙等都建立了國家高級別的能源集中管理模式。早在1959年,加拿大根據《國家能源委員會法》設立了國家能源委員會,對境內的石油、天然氣和電力等能源實行集中管理體制。20世紀70年代初的能源危機,促使美國重視能源管理,1977年美國正式成立能源部,主要職責是制定和實施國家綜合能源戰略和政策。為了最大限度地有效利用資源和能源潛力,2003年俄羅斯政府制定了《俄羅斯聯邦2020年前能源發展戰略》,並設立了國家燃料動力部。值得關注的是,為了有效調整國內能源結構,原來實行能源分散管理體制的印度,正考慮在『十五』期間建立一個由電力部、煤炭部、石油天然氣部、原子能部和計劃委員會的功能部委組成的最高能源委員會,以協調能源之間的目標,並使國家能源政策得以有效貫徹。
我國是一個能源大國,同時又正處於工業化發展進程中,相對於能源需求來說,能源短缺將是一個長期的問題,這就更需要我們加強能源宏觀管理。因此,借鑒國際經驗,盡快建立起符合我國國情的能源管理體制十分必要。從能源生產、消費總量規模看,我國能源管理體制與『北美模式』即美國和加拿大設立國家能源部或國家能源委員會具有可比性;從經濟體制改革看,我國能源管理體制與『俄羅斯模式』即設立國家燃料動力部有可比性;從國家經濟發展階段看,我國與『印度模式』即設立最高能源委員會有一定的可比性。總之,我國需要從國家安全的高度來設立國家能源戰略機構,制訂和實施國家能源發展戰略和能源政策。這個機構應當是一個高層次、有權威、國家層面的,可以是議事性質的機構。與此同時,可以考慮依托現有宏觀調控部門,設置一個專司能源管理的機構,可由這個機構統一管理煤炭、電力、石油、天然氣等傳統能源及風能、太陽能、生物質能等新能源產業的發展。其主要職責應當是:對能源的生產和消費狀況進行監管和指導;指導全國能源安全生產;組織能源安全和能源有效利用方面的科學研究等。
當今世界,能源是國家之間力量等級體系的決定因素,是大國乃至地區間對外戰略布陣的重要籌碼。改革我國能源管理體制,推動實施我國國際能源戰略,以適應國際能源政治形勢,是一項艱巨而迫切的任務。在全面建設惠及13億人口的小康社會進程中,能源管理體制改革牽動各方,是一個復雜的系統工程,需要在調整中不斷完善。(國家行政學院經濟學教研部教授 董小君)
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