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不是任何地方都有條件建設城市群、都市圈。只有當區域經濟進入較高水平發展階段、城市化水平較高、區域空間結構進入城鎮向心發展階段時,該區域纔有可能出現城市群、都市圈,並且城市群、都市圈的形成是需要長期的發展過程。
但是,時下,我國有些地方不顧區域發展的實際情況,人為盲目加快城市群、都市圈進程。不少地區提出了城市群、都市圈的建設,相應也進行了大規模的規劃和區域設計。但實際上,在我國現有的財政體制和政府考核體制下,無論從實踐的角度還是從政治的角度來說,這樣的大規模的規劃實施起來很難。
我國『十一五』規劃指出要促進我國城鎮化健康發展,並首次在我國國民經濟和社會發展五年規劃中提出了推進我國城市群或都市圈建設的基本思路。為了更好地促進我國城市群、都市圈的健康發展,有必要重新審視當前我國的城市群、都市圈建設。
一、澄清對城市群、都市圈的若乾認識
(一)城市群、都市圈的形成是有條件的,不是任何地方都有條件建設
不是任何地方都有條件建設城市群、都市圈。從世界各國城市群、都市圈的形成與發展來看,能建設城市群、都市圈的地方必須具備以下條件。首先,要求具有良好的區位地理條件和自然條件。城市群、都市圈大都位於適宜人類居住的中緯度地帶,並且都處於平原地區,包括三角洲平原、河谷平原等。平原地帶便於居住和交通聯絡,人口經濟活動容易積聚。其次,要求在宏觀區位上具有中樞的支配地位。城市群、都市圈往往都是國家或大區域上的中樞,乃至全世界的政治經濟中心,它常常集外貿門戶職能、現代化工業職能、商業金融職能、文化先導職能於一身,成為該區域社會經濟最發達、經濟效益最高的地區,具有發展國際間聯系的最佳區位優勢,對國家、地區乃至世界經濟發展具有中樞的支配作用。第三,要求具有相對完整的城市等級體系。城市群是一個巨大的城市群體,不僅擁有數個大的中心城市,而且還有大量的中小城市,是一個包括大、中、小城市和市鎮的城市群體。其中,中心城市在城市群形成和發展中起著核心作用。相對完整的城市等級體系,能把一個城市所具有的多種職能分散到大、中、小城市,以形成既有聯系、又有區別的空間組織形式,以保持整體的統一性和有序性。第四,空間體系結構形態大多沿長軸呈帶狀拓展。第五,具有發達的區域性基礎設施網絡。交通運輸業和信息產業的快速發展是城市群發展的主要驅動力。城市群大多要擁有由高速公路、高速鐵路、航道、通訊乾線、運輸管道、電力輸送網和給、排水管網體系所構成的區域性基礎設施網絡,其中發達的鐵路、公路設施構成了城市群空間結構的骨架。
(二)城市群、都市圈只有區域空間發展到一定階段纔會出現
區域空間結構發展演變過程一般分為獨立城鎮膨脹階段、城鎮空間定向蔓生階段、城鎮間向心發展階段與城鎮連綿帶形成階段共四個發展階段,只有當城鎮沿交通軸線定向空間擴展到一定程度時,其邊緣受到其他城鎮的吸引,從而形成多個城鎮之間向心發展的機制時,即區域空間發展進入城鎮間向心發展階段,城市群、都市圈纔開始出現雛形,該區域纔進入城市群、都市圈發展階段。美國大約是20世紀二十年代,纔出現真正意義上城市群、都市圈,當時的美國城市化水平大約達到47%,人均GDP也達到近5000美元。另外,城市群、都市圈的形成還是一個城市化的過程。一個城市化程度不高的區域是不能稱其為城市群、都市圈的。因此,只有當區域經濟進入較高水平發展階段、城市化水平較高、區域空間結構進入城鎮向心發展階段時,該區域纔有可能出現城市群、都市圈,並且城市群、都市圈的形成是需要長期的發展過程。值得注意的是,一些人口稀少、城鎮分布非常稀疏的地方城市群、都市圈是很難出現的,如我國西北的一些地方。
(三)城市群、都市圈要求內部經濟聯系緊密,不是『拉郎配』式的城市組合
城市群、都市圈不僅僅是區域概念,也是經濟概念。從經濟學角度來看,城市群、都市圈更強調內部經濟活動的空間組織與資源要素的空間配置,要求內部空間形成一種集聚、擴散機制,內部經濟聯系非常緊密。各城市的經濟聯系大部分是在城市群、都市圈內部發生,『拉郎配』式的把若乾城市組合在一起形成群體空間是不能算真正意義上的城市群、都市圈。另外,有些城市群體產業的集聚僅僅表現為空間的集聚,相互間聯系很少,缺乏配套生產和銷售的網絡,各城市沒有形成利益共同體,這也不能算真正意義上的城市群和都市圈的。因此,城市群、都市圈是強調內部緊密的經濟聯系的。只有不同規模、不同等級的城市之間存在著較為密切的社會經濟聯系,纔可能向一體化方向發展,實現高效的空間組織。
(四)城市群、都市圈的發展具有不同階段,且每一個發展階段應有相應政府調控重點
城市群、都市圈的發展過程可分為雛形期、成長期和成熟期三個階段。由於在城市群、都市圈不同發展階段,具有不同的發展特點,不同的需要解決的主要矛盾,相應的發展目標也就會有所不同,政府的調控重點也就在不同階段要各有側重。在雛形期階段政府的重點是培育城市群、都市圈成長的基礎要素,用行政的手段幫助欠發達地區克服市場劣勢,培育市場自我發展能力,最終獲得平等進行市場競爭的能力。即通過政府在政策、資金等方面的傾斜,創造都市圈成長的基礎條件,縮小區域之間以及區域內部的收入差距、城鄉差距和區域差距,促進區域共同發展主要內容:包括基礎教育、具有資源優勢的基礎產業、基礎設施、有利於發展的政策環境。在成長期階段政府調控的重點在發展,即以市場為導向,構建成熟的一體化市場,構築城市群、都市圈內的產業集群,實現資源利用的效益最大化。這要求政府建立一體化的市場機制,打破區域人為壁壘和行政界限壁壘,推進內部人纔、資金、技術、信息等生產要素以及各種有形商品在區域內部的高效流動。在成熟期階段,政府的調控重點在搞好區域空間的綜合協調,協調與經濟社會發展有關的城鄉建設和基礎設施建設的空間布局,協調開發建設空間與國土資源開發利用和生態環境保護整治,協調不同行政區域和城鄉之間的關系,協調不同行政區域基礎設施建設。
(五)城市群、都市圈的推進必須要有經濟發展作支橕
城市群、都市圈發展演進的基本動力,主要來源於各種活躍的經濟要素。在區域空間的聚集與擴散中,經濟活動起著決定的作用。經濟運行的總量規模與結構決定城市群、都市圈擴展的速度與規模,經濟發展的周期性流動規律決定城市群、都市圈擴展的波動性周期。城市群、都市圈發展最快的地區往往是經濟要素最為活躍、經濟總量擴張最快的地區。因此,城市群、都市圈的推進是必須以經濟發展作為支橕的。沒有經濟基礎作支橕,盲目推進城市群的進程,將難以奏效或難以達到預期的效果。
二、警惕當前我國城市群、都市圈建設中的一些做法
(一)城市群、都市圈建設的盲目跟風
1995年,經濟學家楊建榮提出八大都市圈戰略構想。次年,經濟學家王建提出九大都市圈構想。在接下來幾年裡,國內學者對城市群、都市圈規劃提出了數不勝數的構想。城市群、都市圈熱就開始在學術界昇溫,而這幾年來,學術上的城市群、都市圈熱逐漸傳導至政府層面,各地政府也開始紮堆抱團,一時間城市群、都市圈數目成爆炸式增長。據不完全統計,截至目前,起碼有18個都市圈或者城市群的構想被地方政府提出。尚不知,在不少地方是不適合建設城市群、都市圈的,或者區域發展水平還沒有達到這一階段,而城市群、都市圈的盲目提出違背了區域經濟發展的一般規律,政府區域調控行為扭曲,調控效果也因違背規律而低效或無效。另外,跟風而上的城市群、都市圈熱也容易成為地方官員的『政績工程』,中心城市並不能發揮輻射作用,為之投入的大量財力物力,最終形成極大浪費,這在我國並不少見。
(二)人為盲目加快城市群、都市圈進程
時下,我國有些地方不顧區域發展的實際情況,人為盲目加快城市群、都市圈進程,主要表現在以下幾個方面。一是不顧城市間經濟聯系非常弱的實際情況,拉郎配式將貌合神離的幾個城市組合成城市群。二是不顧產業支橕程度,盲目擴大都市圈的范圍,擴大自己的區域利益和搶佔地頭。三是一些政府沒有根據城市群、都市圈發展階段實際制定適宜的區域調控重點,過早提出不適宜的一體化進程政策措施,結果收效甚微。如有些地方的城市群一體化建設提出二十五六年了,但直到現在連最基本的公交一體化還沒有實現。一般來說,在市場經濟條件下,隨著經濟聯系發展到一定程度,市場力就能發揮很大的作用,一體化進程的推進就相對容易得多。不顧實際情況,盲目推進一體化進程,導致有些基礎設施得不到有效利用,造成極大的浪費,如為建設城市群修建了高速公路,但十幾年來通行的車輛依舊很少,交通建設收益入不敷出,這樣的地方,在我國不在少數;而另一方面,這些政府的一些區域協調問題、城鄉協調問題卻出現嚴重的資金短缺,造成政府區域、城鄉調控的效率低下;這也將導致一些城市借機擴大城市規模,大面積亂批亂佔土地。
(三)過高估計我國城市群、都市圈在各個區域中所能發揮的作用
隨著城市群、都市圈越來越熱,不少地區提出了城市群、都市圈的建設,相應也進行了大規模的規劃和區域設計。但實際上,在我國現有的財政體制和政府考核體制下,無論從實踐的角度還是從政治的角度來說,這樣的大規模的規劃實施起來很難。一般來說,城市群、都市圈的規劃得到切實的實施操作至少要滿足兩個條件:一為實現規劃中的目標,在基礎設施方面能有大量的資金投入;二為能有切實可行的保障措施,如立法或制定規劃條例,以保證規劃的有效實施,限制一些不符合要求的地方開發建設。在我國這些條件,根本還沒有具備,規劃實施起來很難,城市群、都市圈有效整合的難度很大,城市群、都市圈能在區域發揮的作用也就受到很大的限制。不過,這不能因此否定城市群、都市圈的規劃、建設,對一些開始步入城市群、都市圈發展階段的地區,規劃、建設是很有必要的,但規劃內容上要重在協調。
(四)以城市群、都市圈規劃建設乾擾產業發展環境
一些地方政府在城市群、都市圈的規劃建設的同時,無意間乾預了產業發展環境,如在我國城市群、都市圈規劃建設中,往往會通過行政管理的手段決定城鎮的設立及其產業定位;通過城鎮集群所轄區域的上一級行政主管部門來參與城市群的組成與管理;通過政府資金去支持某一個特定企業或者某一個特定產業,這就不經意間乾預了城市群、都市圈的產業發展環境。從現在的發展趨勢看,市場主導是城市群、都市圈一個基本的趨向,城市群、都市圈經濟一體化更多的要靠發揮市場的作用。尤其是產業布局,起主導作用的更是市場而不是政府的規劃。而規劃也要求更多強調協調,即通過產業政策或者其他相關政策引導企業的區位選擇,共同制定相應的協調機制以協調城市之間產業的布局。(作者歐陽慧單位:國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所)
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