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深陷債務危機的希臘在今年1月的大選後迎來新政府。以激進左翼聯盟黨領導人齊普拉斯爲代表的新政府上任伊始就開始採取緊縮措施,對內減薪、裁員、增稅,對外叫停多項國有資產私有化進程。新政府的自救行爲隨即引發以歐盟委員會、歐洲央行和國際貨幣基金組織這“三駕馬車”爲主體的國際債權人的緊張反應。對於積債成疾、舉債如山的希臘而言,新政府應對主權債務危機顯得力不從心。
以債養債終釀惡果
新政府面臨的主權債務危機由來已久。作爲歐洲高福利國家的典型代表,希臘政府一方面過度增加公共財政支出以支持與其經濟發展水平不相適應的社會福利水平。另一方面,由於稅收徵管寬鬆,逃稅盛行,希臘國內財政收入受到嚴重影響。同時,希臘工業相對薄弱,過度依賴農業、旅遊業及航運業。這種經濟結構極易受到外部經濟形勢惡化的衝擊,導致入不敷出的財政赤字。
當希臘在2001年加入歐元區時,其國內財政赤字已經超過了歐盟《穩定與增長公約》規定的比例限制。爲了達到入歐條件,希臘政府通過發行債券降低財政赤字和公共債務佔GDP的比重。這實際相當於通過繼續舉債隱瞞既有債務。加入歐元區後,由於失去獨立貨幣政策以及受歐元貶值等因素衝擊,希臘只能更加倚重財政政策,結果就是公共支出過度膨脹,赤字大幅上升。
到2009年時任總理帕潘德里歐上臺時,希臘政府財政赤字和公共債務佔GDP比重遠超標準數倍。全球信用評級機構隨即紛紛調低希臘主權信用評級。希臘不得不對外求援,繼續通過借債解困。但向外求援終究只是治標,改善國內財政狀況纔是治本。然而,由於歐盟《穩定與增長公約》對財政赤字與公共債務的限制只是一種軟約束,不具有法律強制力,這導致希臘改變國內財政狀況的壓力嚴重不足。以債養債使得希臘的債務雪球越滾越大,最終導致嚴重債務累積並引發主權信用風險。
處理債務困難重重
沉重的債務負擔對新政府而言頗爲棘手。從法理上說,新政府有繼受債務的義務。儘管希臘的債務形成於前任歷屆政府,但由於這種債務屬於主權債務,所以政權的更替不影響希臘作爲一個主權國家所承擔的還債義務。新政府作爲希臘的代言人當然需要承擔起處理債務關係的責任。
從現實來看,面對鉅額外債,新政府的處理方式存在變數。就目前新政府“無意與債權人發生衝突”的表態而言,其並沒有明確表示不履行或少履行債務。但是,面對超過3000億歐元的債務負擔,減免債務的可能性對於償債能力嚴重缺乏的希臘政府而言似乎又客觀存在。這一點已經從新政府向希臘選民作出的“尋求債務減免”承諾得到證明。
儘管以“三駕馬車”爲代表的債權人明確拒絕減免債務,但其也不得不接受希臘無力還債的現實,最終可能還是要同意延長履約期。在目前違約已無可避免的情況下,雙方只能就違約形式進行博弈。至於債權人的權利能否實現,還是要取決於希臘國內的經濟狀況。然而,希臘新政府的自救也面臨困境。
新政府通過採取緊縮政策提升主權信用等級、恢復投資者信心的效果有待觀察。新政府對內減薪、裁員、增稅的緊縮政策勢必引起早已習慣高福利政策的國內民衆的抵制。前任政府就曾採用這一政策,最終遭到民衆的強烈反對,引發大規模罷工。“政府錯誤憑什麼讓普通民衆埋單”的不滿情緒甚囂塵上。因此,新政府在企圖通過緊縮政策爲經濟解困的同時不得不考慮國內執政局勢的穩定,政策執行阻力可想而知。而在這一過程中,新政府可能再度向外求援,以債養債的惡性循環可能重演。
債務危機值得警示
希臘新政府面對的主權債務危機值得各國政府警示。在經濟全球化的今天,一個國家的主權債務危機可能迅速產生“多米諾骨牌”效應,進而造成全球性的主權債務危機。歷史上,拉美、墨西哥、俄羅斯、阿根廷都曾出現主權債務危機。近幾年,冰島、以及由希臘、西班牙、愛爾蘭、葡萄牙、意大利等國引發的歐元區大規模主權債務危機都是例證。
主權債務危機不僅危及主權國家,損害經濟基礎,引發社會動盪,挫傷投資信心,而且嚴重危害全球經濟發展,催生經濟危機。對於經濟形勢相對穩定的國家而言,仍然有防患於未然的必要性。希臘教訓警示各國應當將政府債務規模控制在適度範圍,保證儲蓄和投資的均衡,使社會福利政策與經濟發展階段相適應以避免出現嚴重的財政赤字。
主權債務危機對一國海外投資利益的損害也應引起警醒。對於備受關注的中遠與希臘政府達成的比雷埃夫斯港項目協議,儘管希臘新政府表示將“尊重”該協議,但尊重畢竟不等於履行。我國在希臘的投資利益保障仍然存在不確定性。爲此,我國在對外簽訂或修改投資保護協定時應當進一步強化投資者權利保護條款,完善其中的投資爭議解決機制。對於投資者個人而言,赴海外投資之前應當做好嚴格的盡職調查,投資利益受損後積極尋求當地救濟,必要時可尋求外交保護。