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十八屆三中全會決定提出“建立存款保險制度,完善金融機構市場化退出機制”,央行行長周小川在《十八屆三中全會輔導讀本》中,進一步對我國利率市場化等金融改革的路線圖進行了詳盡闡述。隨著我國貸款基礎利率集中報價與發布機制的建立,貸款利率已經完成市場化,我國利率市場化進程僅僅剩下最後驚險一跳也是最為關鍵的一步,即存款利率上限的完全放開。然而,正是這一關鍵改革,對銀行體系、儲戶的影響最為深刻,對宏觀調控和金融監管的挑戰也最為嚴峻。
從國際經驗來看,建立存款保險制度,是實現利率市場化的基本前提條件。美國早在1934年建立了聯邦存款保險公司(FDIC),盡管這一制度的最初目的是為了防止“大蕭條”之前金融機構大量投機行為導致儲戶利益大量受損的現象再次出現,但它仍然成為1978年—1986年美國利率市場化順利推進的關鍵因素。日本首先在1971年成立存款保險機構,然後在1978年—1994年完成利率市場化改革,德國、法國、英國、韓國、印度和我國臺灣地區等經濟體都是在上世紀80年代前後利率市場化特別是存款利率上限完全放開前建立了存款保險制度。雖然泰國和我國香港地區是在利率市場化之後纔建立存款保險制度,但是亞洲金融危機導致部分銀行破產使得儲戶利益受到了嚴重損害。
上世紀80年代以來的國際經驗表明,存款保險制度維護了金融體系的安全穩定,支橕了利率市場化過程中社會公眾對金融體系的信心,也保障了金融危機時期存款人的利益。美國成立FDIC至今,1975年—1976年石油危機中美國銀行倒閉數量29家,1985年—1986年美國爆發嚴重的儲貸危機,監管當局共計關閉超過1000家儲貸機構,2008年金融危機時期,美國銀行倒閉的數量為157家。然而,相比於1930年—1933年大蕭條時期美國銀行倒閉三分之一之多,銀行數量由危機前2.5萬家驟降到危機後不到1.5萬家,建立存款保險制度之後美國金融體系的穩定性大幅提昇,即便是爆發危機,儲戶的利益也得到合理保護。
正是由於存款保險制度對銀行業的穩定至關重要,越來越多的國家建立了存款保險制度。根據國際存款保險協會統計的數據顯示,從最初美國成立FDIC開始至1980年,僅有6個國家建立顯性存款保險制度,這些國家主要是上述西方發達國家。隨著各國金融市場的發展,利率市場化的逐步推進,存款保險制度為越來越多的國家所采用。至2011年末,全球已有111個國家建立存款保險制度,同期,正在研究建立存款保險制度的國家有41個國家,其中包括中國。可以說,建立存款保險制度,是完成利率市場化的必備條件。
中國一直以來實行的是中央政府擔保的“隱性”存款保險制度,當銀行出現問題時,政府一般會對其進行救助,最後往往是向存款人提供全額的存款保護。例如1986年海南發展銀行發生經營危機,先是由人民銀行出資34億元進行救助,然後所有自然人存款由中國工商銀行(行情, 問診)全額兌付。然而,十八屆三中全會《決定》明確“要使市場在資源配置中起決定性作用”,當前我國以政府信用為支橕的隱性存款保險制度既不符合這一改革方向,也不利於商業銀行培養風險控制意識和存款人風險甄別意識,一旦發生危機,政府對存款全額保險的處置成本高企、效率低下,同時很容易發生道德風險問題。
為了克服上述政府隱性擔保的缺陷,早在1993年,國務院便提出要建立存款保險基金,2005年中國人民銀行存款保險制度初步方案形成,國務院原則性批准,2008年《政府工作報告》提出要建立存款保險制度。此後,由於應對國際金融危機,政府暫時擱置了這一工作。時隔五年,2013年隨著我國利率市場化進程的加快,建立顯性的存款保險制度將指日可待。
(作者系中國國際經濟交流中心副研究員)