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我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一。據統計,我國有超過70%的城市、50%以上的人口分布在氣象災害和地質災害較嚴重的地區。近年來,乾旱、暴風雪、超強臺風等極端氣候,以及特大地震、泥石流等地質災害發生的頻率和損失程度均呈現明顯上昇趨勢,從2008年的汶川地震和南方雨雪冰凍災害,到今年的蘆山地震等,給人民群眾生命財產造成了巨大損失,更給災後重建主要承擔者——國家財政帶來巨大負擔。建立符合中國國情的巨災風險管理制度,顯得十分緊迫而重要。
目前,我國主要采取的是以中央政府為主導、地方政府配合,以國家財政救濟為主,社會對口支援和捐助為輔的災害補償和處置機制。由於這種模式過於依賴中央財政體系,客觀上容易造成財政預算壓力、資金來源渠道單一、補償程度和效率較低等問題。隨著社會主義市場經濟體制改革的深入推進,這種模式越來越不能適應經濟社會發展和人民群眾風險保障的需要,既不利於緩解自然災害給各級政府帶來的財政和社會管理壓力,也不利於轉變政府職能、建設服務型政府的需要。
為了有效分散巨災風險,一些巨災發生較多的國家和地區,如美國、日本、新西蘭、土耳其和我國臺灣地區等,都根據各自實際情況,進行了巨災風險管理制度安排,其共同之處就是有效利用政府與市場機制的優勢,調動社會各方面資源共同應對巨災風險。實踐證明,這種制度安排在應對重大自然災害方面可以有效發揮作用,能夠避免巨災對經濟社會發展產生較大的衝擊。
巨災風險管理是一個包括災前防災預測、災中救援減損、災後補償重建的綜合性多層次體系,也是一個多行業參與、多層次聯動的全社會科學防災減災體系。建立巨災風險管理制度,可以促進目前以政府為主導的巨災損失補償模式,向以保險賠償為主的市場機制補償模式轉變,將事後紛繁復雜的單純政府救援轉變為商業保險為主、社會廣泛參與的事前安排;將災後巨額的財政負擔,轉變為事前財政、集體、個人少許負擔的保險安排;將災後財政、社會不可預知的補助資金,轉化為保險的制度性安排,充分發揮保險機制在風險保障方面的資金杠杆放大效應,調動更多的資源來參與風險管理,從而提昇財政資金的救助效用。
長期以來,黨中央、國務院高度重視對重大自然災害的防范,2007年至2013年中央發布的7個“一號文件”中,有6次提到了要建立大災風險分散機制。中國保監會也明確提出,保險業要在完善防災減災體系中發揮優勢,加強自然災害風險管理,加快建立符合我國國情的巨災保險制度,利用保險機制預防和分散災害風險並提供災後損失補償。可以說,建立具有中國特色的巨災保險制度,恰逢其時。
巨災保險制度是一項復雜的系統工程,作為國家綜合災害防范和救助體系的重要組成部分,需要政府給予適當的政策支持。一方面,在巨災保險產品的設計、推廣,以及巨災保險管理基金建立的過程中,都應當給予財稅政策支持;另一方面,需要不斷提昇社會公眾的保險意識,鼓勵社會公眾參與巨災保險,盡可能地擴大覆蓋面。同時,需要建立一個包括巨災風險管理基金在內的多層次巨災風險分擔機制,將巨災損失進行合理分攤。此外,鑒於巨災保險制度涉及眾多專業領域和部門,在這個制度的建立過程中,離不開氣象、地震、財稅等部門的全程參與和通力合作。(朱進元為中國保險行業協會負責人)