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國務院總理李克強11日在大連2013夏季達沃斯論壇開幕式上致辭時強調,中國地方政府性債務總體是安全可控的。參加達沃斯論壇的專家指出,由於成因複雜,目前對地方債規模尚無法確定,需要通過理順地方財政賬目、加強信息公開以及推進財稅體制改革等措施全面控制地方債的風險。
地方到底欠了多少債?
地方政府現在到底欠了多少債?審計署此前曾先後進行了兩次規模不同的地方政府債務清查。
第一次對地方債務進行全面普查是在2011年3月至5月。當時,審計署對全國省、市、縣三級地方政府的債務進行了全面審計:截至2010年底,全國省、市、縣三級地方政府債務餘額爲10.7萬億元。
最新的一次大規模審計發生在2012年11月至2013年2月。審計署對15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區,共計36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況進行了審計:截至2012年底,36個地方政府本級政府性債務餘額3.85萬億元,比2010年增長12.94%。
兩次審計結果,一次是兩年多以前的數據,另一次只覆蓋部分地區。審計署相關負責人也強調,不能簡單以36個地區來推算全國地方政府債務規模情況。所以,目前爲止,人們對地方政府債務的情況仍是“霧裏看花”。
近日,審計署發佈通知,將組織全國審計機關對政府性債務再次進行審計。
“從目前情況來看,地方債務基本的底數是有了,2011年後有所增長,但增長的速度放慢了,目前還沒有達到失控的程度。”財政部財科所副所長劉尚希這樣判斷。
上海高級金融學院副院長朱寧認爲,無論地方債用什麼統計口徑,10萬億應該是個下限。
國家發改委宏觀經濟研究院常務副院長王一鳴也表示,與西方國家不同,我國地方政府有大量的優質資產。而且,政府負債有60%-70%是用於經濟基礎設施建設,其資產是可以兌現的。儘管具體規模尚未確定,但總體上來看,目前我國地方債務風險仍然是可控的。
地方債爲何越積越多?
對於地方債發展迅速的原因,專家們認爲,一方面,我們的地方政府缺少有效監督和制約;另一方面,地方債的風險被忽視。
在政績考覈下,地方官員爲了個人的升遷,過於看重GDP等經濟指標,通過舉債來實現經濟的高速增長屢試不爽。交通銀行首席經濟學家連平說:“這既說明了我們現有考覈體制的問題。另外也說明,我們對地方政府財務方面的軟約束。儘管有人大的監督,但是以目前的現狀來看似乎不起作用。”
同時,我國地方政府財政透明度低,財政公開的情況也遠未達到良好披露的水平。而政府和官員使用資金時缺乏有效的監督制約,財政隨意性較大容易導致財政管理不規範、預算執行不到位、資金層層積澱甚至違法違規使用等問題。
上海高級金融學院副院長朱寧說,地方債的風險很大程度上來自於不透明。要想解決地方債問題,我們首先要解決公開透明的問題,讓公衆知道地方債的規模,償債方式、償債資金來源等等,才能讓大家有信心應對危機。
此外,朱寧還表示,地方政府沒有獨立的財政。因此,很多人雖然意識到可能存在的地方債風險,但是考慮到有強大的中央政府爲支撐,就忽略了風險,也是導致地方債“雪球”不斷滾下去的原因之一。
強化財務約束推進財稅體制改革
劉尚希認爲,在缺乏統一口徑的現狀下,對地方債務風險的評估有很大的主觀性。沒有科學的債務確認標準,對地方債務規模的估算可以非常大,但這樣的估算是沒有意義的。
因此,“關鍵是要推進政府會計制度改革,建立起一套完善的政府會計標準體系與政府財務報告制度。”劉尚希說。同時,還要完善管理,確保債務信息公開透明,並對負債有及時合理的控制。
此外,王一鳴說,解決地方債還要靠財稅體制的改革。
專家表示,除了城鎮化背景下地方資金需求加大,地方債務規模擴大的另一個重要原因在於目前我國中央、地方財權與事權不匹配。
我國在1994年進行了財稅體制改革,事權下放、財權上收,使得中央財政的宏觀調控能力有所加強,但也給地方財政造成了很大困難,地方政府只能不斷依靠舉債來完成經濟發展目標,從而造成了地方債務規模的不斷擴大。
朱寧說,分稅制改革已經很多年了。目前來看,很多地方政府都面臨政府財政吃緊的問題。而在過去發展中又由於地方政府負擔較大的公共支出責任,造成了債務的增長。所以,進行財稅體制改革,適當擴充政府的財權,將有利於緩解地方財力有限,償債能力弱的問題。此外,通過資產證券化,把地方債變成權益類資產,盤活存量,有助於避免流動性危機的問題。
國家發改委副主任張曉強表示,在財稅體制改革方面,我國將進一步總結經驗,完善從中央到地方、事權和財權相匹配的財稅體制。(記者朱諸、汪偉、儲興華)