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編者的話
養老保險制度改革,與每個人的切身利益密切相關,社會廣泛關注。搞好養老保險制度改革的頂層設計,讓這一制度在保障老年生活、調節收入分配、維護公平正義方面發揮更大作用,是全社會的共同期盼。本期“觀察”聚焦養老保險制度改革,選取頂層設計中的重要方面,約請權威專家分析問題、交流看法、提出建議,以期在觀點交流、碰撞中深化認識、明確思路,併爲相關決策提供參考。
搞好養老保險制度改革的頂層設計(問對)
──訪全國人大常委、中國人民大學教授鄭功成
本報記者張怡恬
養老保險制度是最重要的社會保障制度安排之一,也是深化社會保障制度改革的重點。經過20多年的建設與發展,我國已形成了比較完整的養老保險制度,但這一制度也存在一些問題,深化改革、優化制度的社會呼聲很高。深化養老保險制度改革的難點有哪些,方向是什麼?就這些公衆關注的問題,記者採訪了全國人大常委、中國人民大學教授鄭功成。
制度建設成就卓著,但問題不容忽視
記者:作爲長期追蹤研究我國社會保障制度改革與發展問題的專家,您對養老保險制度現狀有何評價?
鄭功成:我國養老保險制度建設,可以用“成就卓著,仍需完善”來評價。經過20多年的努力,我國養老保險制度建設取得了重大進展。一是實現了養老觀念的革新,政府、單位、個人和社會共同分擔養老責任的共同責任意識已普遍建立。二是初步完成了制度轉型任務,即由傳統的單位包辦、現收現付、封閉運行、單一層次的企業職工退休制度轉型爲責任分擔、統賬結合、社會化、多層次的新型養老保險制度。三是基本實現了制度全覆蓋,並從選擇性制度安排提升爲普惠性制度安排。在城鎮職工基本養老保險覆蓋面穩步擴展的條件下,2009年建立農村居民基本養老保險制度,2011年又爲城鎮非就業居民建立基本養老保險制度,再加上機關事業單位退休制度和發展中的補充保險,已經形成了完整的養老保險制度體系,每個公民都可以參加其中的一個制度,每個達到規定退休年齡的老年人都能夠領取到數額不等的養老金。這極大地解除了人們的養老後顧之憂,促進了社會公正與發展成果共享。我國養老保險制度建設堪稱當今世界社會保障制度建設的偉大實踐。
但也應看到,這一制度仍存在諸多缺陷,特別是以往改革中的一些遺留問題需要儘快解決。比如,企業職工養老保險改革未能很好地貫徹“老人老辦法、新人新辦法、中人有過渡辦法”的改革原則,機關事業單位養老保險改革又滯後於企業,新老不分、改革不同步帶來了突出問題;又如,職工基本養老保險基金仍處於地區分割統籌狀態,導致了地區間費率負擔畸輕畸重,大大增加了制度運行成本,損害了制度的公平性與可持續性;再如,在化解養老保險制度轉型產生的歷史責任和隱性債務方面,各方面主體特別是政府的責任邊界模糊不清,影響了制度健康發展。這些由改革不徹底形成的問題,需要通過深化改革來解決。
從頂層優化制度安排成爲當務之急
記者:當前,我國改革進入深水區,養老保險制度改革也到了關鍵階段。請具體談談養老保險制度改革主要面臨哪些挑戰和問題。
鄭功成:一是理論上存在認識誤區。例如,有人認爲養老保險基金積累越多越好,殊不知,基金積累只是爲了微調代際養老負擔,應當適度而不宜過度;又如,有人以地區發展失衡爲由反對職工基本養老保險基金全國統籌,卻忘記了維護制度統一和費率公平,是養老保險制度乃至市場經濟的基本法則。二是體制性障礙亟須跨越。現行養老保險制度的地區分割、城鄉分割、羣體分割乃至於身份分割,其實是行政體制、財政體制、勞動就業體制等分割造成的,因而必須同步推進相關改革。三是現行制度存在缺陷。例如,職工基本養老保險已淪爲責任失衡的地方性制度安排,城鎮居民養老保險的覆蓋對象比較模糊,農民養老保險缺乏激勵機制,機關事業單位退休制度改革滯後,等等。可見,深化養老保險制度改革的任務非常繁重。
記者:面對這些挑戰和問題,怎樣抓住深化養老保險制度改革的關鍵?
鄭功成:抓住關鍵,就要在統籌規劃的基礎上儘快搞好優化制度安排的頂層設計,並在中央政府強力推動下,自上而下地理順相關關係。因爲如果現行制度的缺陷不能及時得到矯正,伴隨覆蓋面與投入規模持續擴大,問題就可能更爲嚴重。
優化制度安排的方向與重點
記者:您在多年前提出過社會保障改革應堅持理念優於制度、制度優於技術的方略。這一方略適用於現階段養老保險制度改革嗎?
鄭功成:依然適用。頂層設計的關鍵性任務就是確立新理念、排除體制性障礙、優化制度安排。應進一步明確公平、正義、共享的建制理念,維護法定養老保險制度的統一性,提升制度的公平性與互濟性,真正形成養老保險多層次化,保障這一制度的可持續性。在制度優化中,關鍵是要合理確定法定養老保險制度的統籌層次與均衡責任負擔,同時理順與之相關的管理體制、財政體制。
記者:企業與機關事業單位之間的退休“雙軌制”是人們關注的焦點,如何通過優化制度安排消除“雙軌制”下的不公平?
鄭功成:所謂“雙軌制”,其實是兩大羣體養老保險改革不同步的結果。解決辦法只有一個,這就是爲機關事業單位建立與企業職工相似的社會養老保險制度,真正實現繳費義務平等、制度結構相同、待遇計發辦法一致。在推進改革時,把機關和事業單位職工都納入統一的公職人員養老保險制度比把事業單位分割出來要合理,因爲他們都受僱於國家,其工薪都源自財政供款。
記者:城鎮職工基本養老保險制度的改革方向是什麼?
鄭功成:儘快實現基本養老保險基金全國統籌是優化職工基本養老保險制度的金鑰匙。只有全國統籌才能讓這一制度恢復爲國家統一的法定製度,才能根治費率負擔不公、基金餘缺分化、運行成本高昂等弊端,併爲形成全國統一的勞動力市場提供製度保障,爲實現基金保值增值創造條件,也爲推進機關事業單位養老保險改革提供成熟的參照。需要指出的是,全國統籌不是省級統籌的簡單提升,而是應藉此完善責任分擔機制、優化統賬結合方式及比例,並通過降低單位繳費負擔等提高制度吸引力,最終使這一制度走上定型、穩定、可持續發展的新階段。
記者:您對農民養老保險制度的發展有何看法?
鄭功成:農民養老保險制度的建立與快速推進具有劃時代意義。但應認識到,這一制度的籌資機制與結構還需要優化。當務之急是要增強對農民參保的激勵,將重點補“出口”轉變爲重點補“進口”,也就是政府補貼從養老金給付補貼轉變爲繳費補貼,並進一步明確中央與地方政府的財政責任。