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近日,天津市第二次土地調查領導小組辦公室(簡稱市土地調查辦)完成了涉及本市24個鄉鎮1471平方公裡農村集體土地所有權確權登記,這意味著這些土地的權屬已經明晰。據市國土房管局負責人介紹,在已完成確權登記的土地中,有600宗集體土地長期存在權屬爭議,此次確權登記將這些爭議各個攻破,解決了這些地塊的土地權屬糾紛。下一步,市國土房管局還將對全市156個鄉鎮實施土地調查,明確農村集體土地每一宗的權屬。
為響應國務院提出的開展第二次全國土地調查的部署,天津市實施了本市第二次土地調查,農村集體土地所有權確權登記是第一階段工作內容。據了解,按照國務院部署,第二次土地調查於今年7月1日在全國范圍內全面啟動,計劃於2009年完成。調查的主要任務包括農村土地調查、城鎮土地調查、基本農田調查、建立土地利用數據庫和地籍信息系統,實現調查信息的互聯共享,最終建立土地資源變化信息的統計、監測與快速更新機制。
天津市政府迅速對全市第二次土地調查工作進行動員和部署,組建了天津市第二次土地調查領導小組及其辦公室,辦公室設在市國土房管局,正式啟動了第二次土地調查工作。天津市地籍管理中心為市土地調查辦的日常辦事機構。市土地調查辦負責人介紹說,截至目前,第一階段的全市集體土地所有權確權登記工作已完成15%;另有74個鄉鎮的調查工作正在進行,佔全市鄉鎮數的47.4%。
專家指出,土地是發展的第一資源,任何國家或地區、任何時候談發展,都必須立足於其土地資源的基本現狀。開展土地調查,是加強和改善宏觀調控、保證國民經濟平穩健康發展的重要基礎。此次是天津歷史上規模最大、技術手段最先進、調查內容最豐富、成果應用最深廣的一次土地調查,調查完成後,將為城市規劃與發展提供基礎數據,其對天津實現科學發展和諧發展率先發展意義重大。
普查
挖掘土地潛力
『將調查結果應用到城市建設中去是第二次土地調查的目標。這些數據能夠為城市規劃、未來城市經濟結構發展方向提供可靠依據。』
『我市第二次土地調查的重點之一是進行土地利用現狀調查。在將來建立的地籍信息系統中,每塊土地的位置、邊界、面積、地類、利用狀況都能一目了然。在土地利用狀況日新月異的今天,為政府加強國土資源管理提供更加准確翔實的數據。』一位曾經參加過11年前結束的建國後第一次土地詳查的負責同志,對土地調查的內涵理解深刻,他認為:『1996年第一次全國土地詳查完成以來,我國土地資源家底基本被摸清。然而隨著我國經濟社會的快速發展,城鄉面貌發生了很大變化,原有的土地信息已難以滿足新形勢下節約集約用地的需要。在這樣的大環境下,國務院要求進行第二次土地調查,為制定2010年以後的國民經濟與社會發展戰略決策提供依據,以保障國民經濟持續、協調、全面發展。』
據介紹,本市第二次土地調查的主要任務包括土地利用現狀調查;基本農田狀況調查;集體土地所有權確權登記;城鄉地籍調查;建立土地管理信息系統,最終要建立土地利用變化信息的統計、監測與快速更新機制。第二次土地調查完成後,將實現政府在網絡上對每一宗土地的動態管理。
『按照土地管理法,從大類上來分,我國土地分為農用地、建設用地和未利用地三類,土地調查工作首先是要搞清土地的地類,通過土地調查,國家能夠了解土地的使用現狀並對其進行統籌利用。由於我國原來實行的「分級限額審批用地制度」不能有效控制地方政府用「化整為零」或「下放土地審批權」等辦法非法批地和用地,不能按照土地利用總體規劃確定用途進行管制,導致農用地特別是耕地大量轉變為建設用地。1998年修訂的《土地管理法》規定,「國家實行土地用途管制制度」。確立了以土地用途管制為核心的新型土地管理制度,並將土地利用總體規劃審批權、農地轉用和土地征用審批權、耕地開墾監督權、土地供應量控制權集中在中央和省政府,同時將執行性的權力下放到區縣政府。此次土地調查的目的之一就是要完善「土地用途管制制度」,其中一項重要內容是要實現對耕地資源的有效保護,以確保糧食安全。』市土地調查辦負責人說,『掌握真實准確的土地基礎數據,是實行最嚴格土地管理制度的迫切需要,對守住全國耕地不少於18億畝這條紅線具有重要意義。我們國家有13億人口,耕地18億畝,刨除其他作物,基本上是一畝耕地要養活一個人,對於中國這個農業大國來說,耕地的基線必須保住。天津現有668萬畝耕地,第二次土地調查完成後,要對668萬畝耕地中的基本農田的位置、面積、權屬登記造冊。如果在城市建設過程中失去一畝耕地,按照國家的要求,必須復墾一畝同等質量的耕地作為補償。』
『將調查結果應用到城市建設中去是第二次土地調查的目標。這些數據能夠為城市規劃、未來城市經濟結構發展方向提供可靠依據。』市土地調查辦負責人說,在農村集體所有權土地中包含了大量的公路、鐵路、河流等國有土地,也包含了鄉級政府、衛生院、郵電所等國有生產單位,國有土地與集體土地地塊之間形成交叉、邊界不明晰,會造成國有土地流失,『此次土地調查不僅要完成集體土地所有權確權登記,更重要的是要把國有土地資產全部核查清楚,城市發展過程中涉及到的征地補償范圍、農業基礎用地調整、工業用地統計等問題都能夠在土地管理信息系統上很快顯示出來,以便為城市發展以及城市經濟結構調整提供依據。』
據介紹,國家為確保第二次全國土地調查結果的統一性,頒布出臺了國家標准《土地利用現狀分類》,改變了我國多年來土地資源基礎數據數出多門、口徑不一、數據矛盾的現狀,為第二次土地調查數據的真實性、科學性、權威性提供了有力的支橕。
據介紹,天津市第二次土地調查另一個重要任務是城鎮土地調查,要對全市的約3500平方公裡的建設用地按照土地的12個一級類、57個二級類細分清楚,編繪出1500的地籍圖,以指導城市建設用地的合理利用。市土地調查辦負責人介紹,幾年前,市內六區的此項工作已經完成,但是,還要進行變更地籍調查,確保全市數據的統一和准確,以完善數據庫數據,建立覆蓋全市的基礎權威土地數據。
『為盡快落實《天津市城市總體規劃(2005年至2020年)》的要求,城市規劃部門急需我們的基礎數據。』市土地調查辦負責人介紹說,『國家對第二次土地調查數據提出要「邊調查,邊使用」,實際上,我們目前的調查結果已經開始使用了。所有經過調查核實的土地數據都會在面向社會的公共服務系統上公布,為百姓提供可信任憑據,更將為國家資產管理、農業管理、銀行信貸管理、市政交通管理、城市規劃、災害管理等相關行業和部門,提供權威、基礎的信息支持。』
確權
長治久安基礎
『在此次集體土地所有權確權登記過程中,我們也總結出一些經驗。最深的體會就是要充分調動鄉鎮政府積極性,發揮其在權屬糾紛調解中的重要和不可替代作用。』
『權屬調查是土地調查的一項重要內容,就是要給每一塊土地上「戶口」。土地權屬不清、界線不明,在一定程度上乾擾了我國經濟生產秩序,特別是近年來,隨著社會主義市場經濟的發展和土地使用制度改革的深化,土地權利的價值日益體現,歷史遺留以及不斷發生的土地權屬糾紛案件,已成為威脅社會和諧穩定的隱患。可以說國家對明晰土地權屬的要求越來越迫切。目前我們正在做的就是農村集體土地所有權確權登記。』市土地調查辦負責人說,『按照本市第二次土地調查的工作安排,2008年12月31日前,要達到確權登記率95%以上。』
市土地調查辦相關負責人介紹說,農村集體土地所有權確權登記就是要搞清農村中相鄰宗地之間的邊界,並進行確權登記。
『調查土地權屬是一項政策性很強、牽涉面廣、業務量繁復的工作。』一位市土地調查辦的同志對此深有感觸,他說村與村邊界的認定要按照國家土地調查法定程序進行,雙方指界人都要到現場對村與村邊界進行指界,土地管理部門人員、測繪隊伍在雙方指界人共同指認的邊界埋設界樁。『我們要把整個天津市每一宗地塊的邊界用腳走一遍,我們做了一個計算,去年試點內的600多平方公裡范圍內,我們完全走一圈總長度達到18萬公裡。可想而知工作量有多大。在這個過程中,還要防范因土地權屬不清而引發的爭議,避免使原本就龐雜的工作變得更加復雜。』市土地調查辦負責人介紹說,從天津去年開展的試點工作來看,土地權屬爭議的調處是集體土地所有權確權登記工作中的最大難點。由於涉及到征地補償等關系農民切身利益的問題,經常會發生在地界不清的情況下,雙方指界人在指界過程中拒絕指界或更為嚴重的狀況。
有數據顯示,與土地相關的上訪問題中,因權屬問題佔到50%左右。大量事件反映了土地權屬不明將直接或間接導致新農村建設速度緩慢以及經濟社會發展不前。市土地調查辦負責人說,『百姓對土地的感情非常深厚,這類問題解決不好,必將影響經濟社會發展。』
『在此次集體土地所有權確權登記過程中,我們也總結出一些經驗。』市土地調查辦負責人談道,『最深的體會就是要充分調動鄉鎮政府積極性,發揮其在權屬糾紛調解中的重要和不可替代作用。其次就是要堅決堅持公開公平公正的原則,嚴格按程序辦理確權登記和糾紛調處,真正使農民感受到政府「權為民所用,情為民所系」,取得群眾的積極配合。』
科技
保障動態管理
『國務院之所以要求在如此短的時間內完成調查,就是要完善土地制度,實現國家對土地這一重要資源的動態管理。』
據介紹,我國第一次土地詳查從1984年開始至1996年結束,歷時12年。當時只是采用了部分遙感和地面調查技術,主要方法是圖解勘丈法,也就是勘測人員用皮尺來測量土地,成果以紙質為主,現代信息技術應用程度不高,給每年的變更調查帶來很多不便,許多地方的圖紙經過多年變更,負載量過大已無法再變。技術手段的落後,導致每年在變更調查上耗費了很大成本,但成果技術精度難以保證圖、數、實地一致。
市土地調查辦負責人介紹說,國家為第二次全國土地調查規定了時間表,2009年10月31日要實現全國土地聯網,也就是說在那之前,要完成全國土地調查。對於經濟發展速度較快、城市建設變化較大的東部地區要求在2008年6月前完成土地調查。
『國務院之所以要求在如此短的時間內完成調查,就是要完善土地制度,實現國家對土地這一重要資源的動態管理。』市土地調查辦負責人解釋說,《國務院關於開展第二次全國土地調查的通知》明確提出,在全國范圍內利用遙感等先進技術,以正射影像圖為基礎,建立互聯共享的『國家—省—市—縣』四級土地調查數據庫及土地資源變化信息的快速更新機制,以確保全國范圍內每一塊土地的合理利用。
為保證我市第二次土地調查工作按照國務院要求按時完成,市土地調查辦先後下發了《關於做好天津市第二次土地調查准備工作的通知》(津國土房籍〔2007〕515號)、《關於抓緊組建第二次土地調查領導小組辦公室日常工作組的通知》(津國土房籍〔2007〕718號)和《關於進一步加快第二次土地調查工作進度的通知》(津國土調查辦發〔2007〕3號)。結合《第二次全國土地調查培訓方案》,制定了《天津市第二次土地調查培訓方案》,明確培訓計劃、培訓要求、考核管理,確保第二次土地調查順利進行。
『采用遙感技術是此次土地調查不同於以往的一個亮點,為確保調查數據的真實性、現實性提供了技術支橕,也為最終能夠實現對土地「天上查、地上看、網上管」的快速更新機制提供了保障手段。衛星遙感監測技術能夠精確到0.6米的精度,也就是說土地發生任何變化都能反饋出來。土地調查數據庫建立起來後,能夠實現對全國每塊土地的時時監控,系統會不斷將航拍土地圖片與上一次底圖比對,一經發現監控地塊有變化,系統就會自動顯示,違規行為一目了然,相關部門就會采取行動。從而有效杜絕虛報、瞞報土地數據或私自進行土地建設的行為。』市土地調查辦負責人說。
『土地調查是一件利在當代、惠及子孫的大事,需要社會各方面和全體公民的關注和積極支持。』市土地調查辦負責人表示,天津市第二次土地調查工作承擔的任務極其艱巨。僅用三年時間,從具體地塊開始,查清全市城鄉每一塊土地的權屬、面積、四至和用途等情況,查清每一塊基本農田的狀況,並要高標准地建立『四級聯網、上下互通』的土地數據庫,實現土地管理信息化、網絡化。這項系統工程的實施,涉及千家萬戶、各行各業,涉及全市城鄉的每一個用地單位,沒有全社會的齊心協力、各部門的通力配合和民眾的積極參與和支持,是不可能完成好的。市土地調查辦負責人希望全民動員,讓各級人民政府、相關部門、用地單位和廣大群眾真正了解土地調查的目的和意義,並積極主動地參與、配合做好這項工作,使第二次土地調查能夠順利開展,達到預期目標。
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土地調查
包括地籍調查、土地利用現狀調查和土地條件調查,其任務是為土地管理提供基礎資料。
第一次全國土地調查
自1984年到1996年,我國開展了第一次全國土地利用現狀調查即土地詳查。這次詳查歷時近20年,共調動50多萬調查人員,投入十幾億元資金,基本查清了城鄉土地權屬、面積和分布情況,獲得了近百萬幅的土地利用現狀圖和地籍圖,結束了我國長期以來土地利用數據不准、權屬不清的局面,在中國歷史上第一次摸清了全國(未含港、澳、臺地區)的土地家底,為全國乃至各地經濟社會的發展提供了豐富的土地基礎數據和國家資料。
這也是建國以來的第一次土地詳查,具有全國統一標准、采用大比例尺圖件、調查方法和手段先進、成果資料齊全等特點。調查結果於1999年由國土資源部、國家統計局、全國農業普查辦公室聯合向社會公布,成為國家法定數據。第一次土地詳查成果在國民經濟各行業得到了廣泛應用,成為我國五年計劃綱要的重要背景資料,為制定國家資源安全戰略和相關行業發展計劃提供了依據,並為建立我國土地市場提供了基石。
第二次全國土地調查
全國第二次土地調查於2007年7月1日全面啟動,計劃於2009年完成。與第一次土地調查相比,第二次全國土地調查任務目標更加豐富、技術手段更加先進、組織方式更加科學有效。
第二次全國土地調查的目標是全面查清全國范圍內的土地利用狀況,掌握真實的土地基礎數據,建立和完善我國土地調查、土地統計和土地登記制度,實現土地資源信息的社會化服務,滿足經濟社會發展及國土資源管理的需要。
調查的主要任務包括:農村土地調查,查清每塊土地的地類、位置、范圍、面積分布和權屬等情況;城鎮土地調查,掌握每宗土地的界址、范圍、界線、數量和用途;基本農田調查,將基本農田保護地塊(區塊)落實到土地利用現狀圖上,並登記上證、造冊;建立土地利用數據庫和地籍信息系統,實現調查信息的互聯共享。在調查的基礎上,建立土地資源變化信息的統計、監測與快速更新機制。
第二次土地調查的技術路線與方法:圍繞第二次土地調查總體目標和主要任務,農村土地調查按照土地調查技術規程,充分利用現有土地調查成果,采用無爭議的權屬資料,運用航天航空遙感、地理信息系統、全球衛星定位和數據庫及網絡通訊等技術,采用內外業相結合的調查方法,形成集信息獲取、處理、存儲、傳輸、分析和應用服務為一體的土地調查技術流程,獲取全國每一塊土地的類型、面積、權屬和分布信息,建立連通的『國家—省—市—縣』四級土地調查數據庫。
天津市第二次土地調查時間表:
目前,市土地調查辦已經與區縣土地調查領導小組及辦公室簽訂了目標責任書。
2008年3月31日前,完成農村集體土地所有權調查和土地利用現狀調查工作;
2008年5月31日前,完成基本農田狀況調查工作;
2008年12月31日前,完成集體土地所有權登記工作,確權、登記率95%以上;
2009年8月31日前,完成城市建成區和縣城所在地建制鎮建成區的地籍調查工作;
2010年10月31日前,完成所有建設用地地籍調查和土地登記工作。
農村集體土地所有權調查步驟
第一步是外業調查,由相鄰宗地土地權利人的法人代表或委托代理人現場共同指界,農村集體指界人確定為村委會書記或村長,雙方確認界址點,現場埋設樁點。結合GPS和GIS,采用VRS技術精確測量樁點坐標,指界雙方在外業底圖和《土地權屬界線協議書》簽字蓋章。調查人員將界址點坐標注記到第二次土地調查工作底圖之上,連接界址點形成土地權屬圖。
第二步是依據《土地權屬界線協議書》、《土地權屬界線爭議原由書》以及土地征收、建設用地審批、土地置換等權屬來源和土地登記資料等進行權屬審核,依法進行土地確權。
第三步是依據土地確權結果,對農村集體所有權進行土地登記,將每一宗土地的基本信息記載到土地登記機關的簿冊上,土地物權發生法律效力。
第四步是將土地登記信息進行篩選,建立土地基礎數據庫,實現對全市土地的信息化管理。(蘇曉梅龐曉敏)
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