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2005年12月,黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中明確提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務。此後,黨中央、國務院以科學發展觀統領經濟社會發展全局,按照統籌城鄉發展的要求,采取了一系列支農、惠農的重大政策。這些政策主要包括這樣幾個方面:
一、增加對農村的道路、水利、電力等基礎設施建設的投入。2006年中央財政用於『三農』支出3397億元,2007年增加到3917億元。二、在減輕農民負擔的同時,增加對農民的補貼。2006年政府在全國范圍內取消了農業稅和農業特產稅,並繼續增加對種糧農民直接補貼、良種補貼和農機具購置補貼。三、加快農業科技進步。加強農業科技創新能力建設,加快農業科技成果轉化,完善基層農業技術推廣和服務體系,鼓勵農業科技進村入戶。四、完善農村義務教育經費保障機制。整個『十一五』期間中央財政將投入100億元,實施農村初中學校改造計劃,地方政府也要相應增加這方面的投入。五、積極推行新型農村合作醫療制度。2007年中央財政安排補助資金101億元,將新型農村合作醫療制度的試點范圍擴大到全國80%以上的縣(市、區)。六、建立健全農村社會保障體系。2007年政府將在全國范圍建立農村最低生活保障制度,並加快建立適合農民工特點的社會保障制度,重點推進農民工工傷保險和大病醫療保障工作。
除了上述這些政策措施以外,構建城鄉一體化的勞動力市場,促進勞動力流動也應該成為建設社會主義新農村的重要組成部分。城鄉二元分割是我國勞動力市場最重要的特征。正是這一特征導致我國農村沈淀了大量的剩餘勞動力,從而限制了農業生產的產業化與規模化以及農民收入水平的提高;也正是這個特征使得我國城鄉居民之間收入差距以及城鄉二元反差不斷拉大。因此,逐步消除造成勞動力市場城鄉二元分割的各種因素,促進勞動力流動,尤其是農村勞動力進入城鎮的非農業部門就業,應該成為各級政府在建設社會主義新農村中關注的重點之一。總體上看,可以從這幾個方面入手,具體包括:
1、逐步廢除城鄉分治的二元戶籍管理制度,實現城鄉戶籍制度的統一。現行的城鄉分治的戶籍管理制度是造成我國勞動力市場城鄉二元分割的最為重要的制度性因素。從目前的情況看,這一制度還要存在一段時期,但本質上它對形成城鄉統一的勞動力市場是最大的制度性障礙。因此要逐步推進戶籍制度改革,建立適應社會主義市場經濟要求的城鄉統一的新型戶籍制度。
戶籍制度改革的基本政策取向,就是還人民以自由居住權和就業權,讓每個公民根據自己的情況自主選擇居住和就業的地方。戶籍制度改革要堅持同步、平滑、穩步的原則,要著重考慮到勞動力的合理流動和調配,要在保證社會經濟秩序穩定的前提下,滿足人們自由遷徙的意願。從根本上來講,一個人能否進入某個地區,關鍵是看能否在該地區合法生存。
戶籍制度改革的措施之一就是改變現行的管理模式。一直以來,戶籍管理主要包括兩部分內容:一是對人口基本信息的管理,二是對人口遷徙的控制。這裡談到的戶籍制度改革,主要是改革對人口遷徙控制的方式。而對於前者,非但不能減弱,還應該進一步加強,系統、全面地做好人口基本信息管理是維護國家和社會安全穩定的重要措施之一。改革對人口遷移的控制方式,要將目前的行政調控為主轉變為經濟調控為主,依法調控為輔,要由『事前控制』的方式逐步轉變為『事後登記』的制度,逐步形成以國家立法規范、社會經濟調控、個人自主選擇相結合的新格局。
戶籍制度改革還要盡快剝離附著在現行戶籍制度上的不合理的社會福利和其他社會功能,還戶籍制度人口管理的本色。這就是說,不應該讓城鎮人口繼續維持因為戶籍身份而享有的特殊利益,而是進一步剝離與戶籍直接聯系的福利,實現城鄉人口的平等權利。
2、關注進城『農民工』的貧困、醫療以及失業等問題,使其盡快完成身份轉換成為名副其實的『城裡人』。上個世紀70年代末開始的農村經濟體制改革使得農村勞動力不僅具備了支配包括土地在內的農業要素的權利,同時也具備了人身自由。農村的勞動力開始由零散的外出務工逐漸演變成為自覺地、大規模地進入城市尋求工作機會。
據統計,進入21世紀以來,進城打工的農民工增加到了9400萬人,成為了一個龐大的特殊社會群體。之所以特殊是因為,從職業上看,農民工不在農村從事農業生產,而是在城市中從事第二、三產業;但從身份上看,他們仍然是農民。這部分人口由於自身素質以及身份等原因往往就業於一些『髒、累、苦、賤』的崗位,並且大部分收入水平比較低。據農業部調查,2003年農民工的月平均收入僅640元。 2005年,廣東省總工會的調查數據顯示,珠江三角洲地區76.3%的農民工工資水平處於1000元以下,其中,500元至1000元佔63.2%,500元以下為13.2%。有些學者對山東濟南農民工收入調查表明:月收入300元以下佔40%,300元至500元佔43.7%,500元以上佔16.3%。總體上看,這部分人群基本上屬於城市的社會最底層,處於貧困的邊緣,一旦因為疾病、傷殘等原因失業馬上就會淪為貧困人口。
因此,必須關注這部分人口貧困、醫療、失業以及教育問題,讓他們能夠與城鎮居民一樣同等地享受政府提供的各種社會公共產品。
3、構建農村就業信息網絡,為農村勞動力外出就業搭建信息平臺。目前我國農村勞動力轉移以自發為主,主要依靠自身的社會關系網絡來獲得非農就業機會。如對山東濟南關於農村勞動力轉移的一項調查發現,在1504名外來民工中,通過在城市及外地居住、打工的親屬、朋友、老鄉等獲得就業信息的佔全體被調查人數的81%以上,其他信息來源不足20%。其他省市的調查資料也基本上支持上述觀點。如根據2006年,對天津市農村勞動力的外出就業的調查顯示,在162名外出就業的農村勞動力中,有116名是自發外出,45名是由親屬介紹外出,而由政府組織外出的只有1名,不足總量的1%。
由此可見,各級政府在這方面還有大量的工作可以做。可以構建一個縣級政府主導,鄉鎮政府和村委會為主體的農村勞動力市場信息網絡系統。這個網絡系統一方面積極地建立農村勞動力資源信息,大力收集用工信息給本地區的勞動力提供務工諮詢,以便統一組織務工;另一方面為外出的農村勞動力提供技術培訓。
4、加大對農村勞動力的教育和技術培訓,提高農村勞動力素質是實現農村勞動力轉移到城市非農業部門的根本措施。當前,農村教育水平落後,農村勞動力文化素質低下是阻礙農村居民收入水平的提高和農村剩餘勞動力轉移的主要因素。首先,教育影響著農業勞動力進入非農業領域就業的概率。其次,教育影響著農村剩餘勞動力轉移到非農產業後的職業選擇。農村勞動力所從事的非農業家庭經營往往屬於技術含量比較低的行業,如手工業、餐飲、交通運輸等等,這些行業技術壁壘不高,對勞動力知識和技能的要求也比較低。最後,由於文化素質的影響,轉移勞動力的收入受到很大的限制。從圖表中可以看出,轉移勞動力的收入隨勞動者的文化素質水平的提高而提高。如2006年,大專以上文化水平的勞動力匯寄款的數量是文盲的1.55倍,而不管是收入還是匯寄款,除個別年份外初中及以下文化水平的勞動力都少於全體轉移勞動力的平均水平。
因此,政府應下大力量切實增加對農村教育的投入,尤其應該加大對邊遠地區農村教育的投入,加強農村成人教育,發展職業和專業技能教育,這將大大加快農民轉移到非農業部門的步伐,這同建設社會主義新農村的政策取向是一致的。(作者周雲波系南開大學經濟研究所副教授、經濟學博士)
2001至2006年外地打工勞動者人均收入或匯款額與受教育程度的關系(單位:元)
年份 平均 文盲 小學 初中 高中 中專 大專以上
2001 4376.23 3564.54 4125.33 4583.31 4982.54 5056.98 6532.34
2002 4532.21 3855.84 4321.46 4513.65 5142.47 5312.45 6322.56
2003 4578.80 3743.36 4213.11 4653.85 5230.40 5333.34 6027.45
2004 4476.65 3843.62 4189.56 4413.61 5262.32 5547.21 6056.73
2005 4632.45 3931.56 4274.63 4538.18 5452.21 5761.36 6332.36
2006 4845.23 4221.34 4451.38 4789.83 5521.13 5906.25 6542.64
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