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自1999年恢復征收儲蓄利息稅以來,利息稅是否應該征收一直處於爭議之中。2006年利息稅改革再次成為全國『兩會』上的熱門話題。據中國人民銀行有關人士表示,目前中國財政、金融部門正在對取消利息稅進行具體研究。一些經濟學家也紛紛表示應立即停止征收利息稅或進行利息稅改革。
一、我國利息稅恢復征收的歷史背景
1950年,我國曾頒布《利息所得稅條例》,規定對儲蓄存款征收利息稅,但因當時人均收入較低,在1959年停征了利息稅。1980年通過的個人所得稅法再次把利息稅列為征收項目,但當時為鼓勵居民儲蓄,對儲蓄存款利息再次作出了免征的規定。1997年亞洲金融危機之後,中國經濟出現通貨緊縮的勢頭,經濟增長動力缺乏。為了拉動內需,刺激居民消費,政府作出了征收利息稅的決定。根據國務院第272號令,《對儲蓄存款利息所得征收個人所得稅的實施辦法》自1999年11月1日起施行,開征稅率為20%,主要征收所指為個人在中國境內的人民幣和外幣儲蓄存款所得的利息。
二、我國利息稅改革的必要性和可行性
目前,對於利息稅是否取消或暫停征收仍有較大的爭論,但對於利息稅是否需要進行改革,大都持肯定態度。
首先,從恢復利息稅的初始目的看,刺激消費、擴大消費需求的初衷並沒有實現。央行最新公布的2月份金融統計數據顯示,我國居民儲蓄存款餘額達到15.12萬億元,同比增長18.3%,儲蓄率超過50%。我國自1999年11月1日恢復征收利息稅以來,居民儲蓄存款勢頭不但沒有出現預期的放緩,反以萬億元以上的速度增長;即便存款利率一降再降,實際利率已為負值,老百姓儲蓄的積極性仍然很高;利息稅收入的波動與儲蓄存款餘額增長也極不相稱;以征收利息稅來刺激消費的初衷並沒有實現。7年多來征收利息稅的實施效果表明,改革利息稅已成為不可回避的當務之急。
其次,我國的利息稅制度設計產生了一些負面效應,最主要的就是加深了居民收入分配不平衡的程度。利息稅以利息所得為課稅對象,是對收入的再分配。我國利息稅征收是按照固定比例稅率20%計征,沒有按照納稅人的負擔能力隨著利息所得額增加而提高稅率來征收,這樣不管家庭的收入多少,只要存款獲得利息就得交稅。這表面上看起來是合理,但與現代社會的稅收原則是相悖的。我國的利息稅制設計,導致中低收入者的相對稅收負擔比高收入者重,既不能體現合理分配,也不能促進消費,實際上具有累退性質。此外,在我國目前金融體系中,投資渠道十分缺乏,高收入者較容易找到比銀行存款回報率更高的渠道使資本迅速增值,而絕大多數中低收入者的儲蓄只能存入銀行,致使利息稅負的主要承擔者是中等收入的工薪階層。所以,利息稅的征收必然會導致中低收入民眾的相對稅收負擔比高收入者要高。此外,由於我國稅法尚不完善,存款大戶有條件通過多種手段逃稅避稅,更加劇了稅負的不平衡。
第三,從增加政府財政收入看,通過利息稅征收,政府每年所增加財政收入僅為幾百億,佔整個國家財政收入的比重始終在1%左右。在2004年,年利息稅收入為320.76億元,而同期財政收入為26396.47億元,利息稅僅為財政收入的1.2%;2005年,年利息稅收入為356.61億元,而同期財政收入為31627.98億元,利息稅僅為財政收入的1.1%。
第四,從對商業銀行的影響看,利息稅也加重了銀行的經營成本。利息稅是對儲戶的利息收入征稅,納稅人是儲戶,盡管儲戶得到的利息收入降低了,但是商業銀行仍然要支付較高的利息支出。隨著我國金融業對外全面開放最後期限的不斷臨近,我國的商業銀行面臨巨大的競爭壓力,如何提高收益、增強競爭力,是我國商業銀行和政府面臨的一項重要任務。
從我國目前的經濟形勢看,改革利息稅的條件也日趨成熟。
隨著國家把協調投資和消費的關系提到前所未有的高度、隨著城鄉居民收入快速增長以及新農村建設給農村消費帶來潛在生機,我國消費需求將延續穩中加快的走勢,消費對經濟增長拉動作用也將呈現逐漸提昇的態勢。2005年是1998年以來消費實際增速最快的一年,消費對經濟增長的貢獻有所提高,消費需求穩步快增,投資高位徘徊,表明前幾年投資需求與消費需求一熱一冷的局面有所改觀,消費和投資的增長趨於協調。隨著我國十一五規劃的啟動,多項支農政策及新農村建設將給農民消費創造前所未有的良好預期,個人所得稅起征點提高以及提高企業離退休人員基本養老金標准、優撫對象撫恤補助標准、城市居民最低生活保障補助標准等改革,對於增加城市居民收入意義重大,城市居民上期收入和預期收入快速增長將為消費擴容提供充裕的支付保證。此外,隨著各項社會保障制度不斷完善,居民對未來支出的不安定心理將減弱,防范風險性儲蓄將有所減少,即期消費支出相應趨於增加。根據國家信息中心的預測,今明兩年居民消費有望繼續在12%到13%的較快區間增長。
目前我國財政收入快速增長,取消利息稅影響微不足道。從擴大消費來說,征收利息稅對中低收入者的相對影響較大,不利於鼓勵消費。
三、我國利息稅改革建議
目前我國儲蓄存款的利息稅亟待改革,簡單做法是立即取消利息稅或暫停征收。如果暫時不能取消,就需要改變目前這種不合理的利息稅征收方式。改革利息稅的原則,總的來說應當堅持個人所得稅稅收的稅負公平原則、累進稅率原則、弱勢群體儲戶優惠的原則。按此原則,必須盡快改變目前我國實行20%的一刀切稅率,創造條件采取累進稅率,與國際接軌。
1.將儲蓄利息稅與個人所得稅合並納稅。利息稅,是屬於個人所得稅的范疇。因此,利息稅可考慮納入個人所得稅的統籌改革之中,這樣既可以讓中低收入的家庭得到一定的免稅優惠,又可以保證國家稅收入繳,同時也可以讓個人所得稅真正起到調節社會再收入分配的功能。美國不單獨設立利息稅這一稅項,存款利息與工資收入一樣納入所得稅的收入范圍,加總後的總收入達到什麼應稅檔,就按該檔的稅率繳稅。澳大利亞未設單獨的利息稅,但居民銀行存款的利息收入作為總收入的一部分,和其他收入加在一起按一定比例繳納所得稅。
2.降低利息稅起征點。德國利息稅主要針對高收入儲戶,一般小宗存款和利息收入少的人,只要向存款銀行提出免交利息稅申請,便可以免交存款利息稅。德國個人存款利息免稅最高限額單身為6100馬克,已婚人士為12200馬克。對於那些存款利息年收入超過規定的個人,超過部分則按30%征收利息稅。
3.實行利息所得累進稅率。個人所得稅率,當今世界通行的是實行累進稅率。如果我國現階段不能實現利息稅與個人所得稅合並,一種替代方法是實行利息稅累進稅率制,以體現稅負公平原則、弱勢群體儲戶優惠的原則。
4.創新免稅儲蓄品種。目前我國只有教育儲蓄,國家規定是免稅的。根據中國人民銀行2006年2月份居民儲蓄調查,儲蓄主要動機中,教育費一直獨佔鰲頭,其次是養老、購房和預防意外,這四項佔比達56.5%。另外考慮我國農民的收入整體水平較低,建議在條件成熟時候,開辦農民儲蓄、養老儲蓄利息免稅。
總之,停止征收利息稅或改革利息稅征收,已經是大勢所趨的事情。取消或改革現行不合理的利息稅制,不僅可以讓儲蓄繼續更好地發揮社會保障功能,而且更利於社會和諧穩定。
(作者系天津財經大學金融系副主任,經濟學博士)
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