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完善社會保障制度,必須把完善農民的社會保障制度放在重要地位,必須高度重視農民的社會保障問題。
在農民的社會保障中,土地佔有重要地位。傳統的農民社會保障,實質上就是以土地為核心的保障。今後,在完善農民社會保障的過程中,完善土地的保障功能,將繼續具有重要意義。但是,農村經濟和整個國民經濟的迅速發展,也使土地保障功能的發揮面臨著一系列新的矛盾:
發揮土地的保障功能與提高土地利用效率的矛盾
土地不僅是農民社會保障的重要依托,還是重要的農業生產資料。如果農村的分工分業不發達,農民經營素質的分化程度也不高,那麼,發揮土地的保障功能與利用土地的生產資料功能,往往不存在明顯的矛盾。但是,隨著農業生產力的發展和農民分化程度的提高,二者的矛盾變得越來越大。土地向經營能手集中,連片開發、發展農業規模經營,是提高土地利用效率的必然要求。但如果過分強調土地的社會保障功能,則勢必導致農戶的土地不斷細分,不利於土地的連片開發,妨礙農戶之間的土地流轉,延緩土地規模經營的發展,進而有悖於提高土地利用的效率。20世紀80年代以來,在耕地面積不斷減少的同時,農村的人口和勞動力卻不斷增加,導致人地關系不斷惡化。由此導致的結果是,從相對地位來看,土地所承擔的社會保障功能上昇,生產資料功能下降。在有些地方,由於農業經營比較利益低等原因,土地的生產資料功能已經嚴重退化,甚至基本消失,土地轉變為單純的保障手段。部分從事非農產業的農戶,往往對土地進行粗放經營,或將土地撂荒。
發揮土地的保障功能與土地保障功能弱化的矛盾
近年來,農村土地的保障功能不僅沒有得到強化,反而不斷弱化。其主要表現是:
農業經營的絕對收益越來越低,在有些地方,農業經營甚至絕對虧本。目前,多數農產品提價的空間小,降價的壓力大;但在以小規模農戶分散經營為主的農業組織結構,農產品成本增加的勢頭卻一直比較強勁。由此導致主要農產品的生產成本佔出售價格的比重,已經很大。以1999年為例,糧食、棉花、戶養生豬的生產成本,佔出售價格的比重分別高達82%、94%和99%。在價格、成本雙因素的夾擊下,我國農業經營的絕對收益已經越來越低。以浙江省農村固定觀察點的10村資料為例,1995年畝均淨收益為680.04元,到1999年已經下降到505.71元,4年間減幅達25.6%;如果扣除人工和物質費用因素,則農地經營的畝均純收益,1995年為34.51元,到1999年已經下降到-174.72元,農地經營處於絕對虧本的狀態。
農村土地負擔越來越重,越來越多的農民視土地為"雞肋"甚至包袱。農民負擔問題的嚴重性至今沒有得到明顯的緩解,有些地方的農民負擔甚至越減越重。以1999年為例,未扣除價格變動因素的影響,全國農民人均純收入較上年增加2.2%,但人均農業各稅卻增加了5.8%。農民負擔的增長,欠發達地區比發達地區嚴重。在許多地方,農民負擔有相當一部分是按地分攤的。日趨沈重的土地負擔,使越來越多的農民感到承包地"食之無味,棄之可惜",甚至是包袱。土地的保障功能幾乎無從談起。
土地的流轉價格越來越低。有的地方發生土地流轉時,轉出戶不僅不能從土地轉讓中獲得收益,反而要倒貼給轉入戶。
發揮土地的保障功能與國民經濟結構調整的矛盾
隨著城鎮化的發展,農業用地轉為非農用地的規模迅速擴張,許多農民失去了土地,進入先前不太熟識的非農領域或城鎮生活,增加了生活和就業的風險。
目前,我國農村65歲以上的老年人口,已佔農村人口的7%以上。由於70年代以來實行的計劃生育政策的滯後效應,在今後相當長的時期內,農村老年人口的比重將會繼續上昇。農村養老的任務將會日趨艱巨。同時,隨著經濟社會的發展,農村核心家庭的主流地位將會繼續提高。80年代實行"獨生子女"政策後的新生代,其父母將很快進入需要養老的階段。屆時,這些由"獨生子女"組成的家庭,將面臨一對夫婦供養4個以上老人的繁重養老任務。面對日趨繁重的養老保障任務,單純依靠土地的養老保障能力是遠遠不夠的。農民的土地保障基本上屬於非正規社會保障。正規的社會保障基本上屬於土地外保障。發展農民的社會保障,必須把增強土地的保障能力與發展土地外保障結合起來,積極實現保障方式的轉變,由傳統的家庭保障轉變為家庭保障與社會保障並舉。
加強農民的社會保障與加強市民的社會保障之間,固然有相互矛盾的一面,比如爭奪資源但也有相互促進的一面。通過它,可以消除農民的後顧之懮,促進農村市場的擴張,進而促進市民社會保障"開源節流"。(國家計委宏觀經濟研究院社會保障課題組)
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