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世界上最大的預算
2月4日,美國總統布什向國會提出了總額為2.13萬億美元的2003財政年度聯邦預算案,國會將於近期開始對此案進行討論。
財政政策和貨幣政策是國家經濟政策的最重要內容。就美國而言,貨幣政策由聯邦儲備委員會制定,主要是根據經濟走向不斷調整利率。利率的調整由美聯儲獨立進行,總統無權進行乾涉。因此,財政政策就成為美國總統影響國家經濟的主要手段,而預算就是財政政策的具體形式,是政府履行其行政職能的經濟保證。事實上,預算應當包括支出和收入兩個部分,收入部分即是聯邦政府每年的收入,主要來源是個人所得稅、公司所得稅和社會保險收入。但通常所說的預算案,僅指政府支出的部分。例如上述2003年預算2.13萬億美元即是美國政府計劃支出的款項,其總額大約相當於美國去年國內生產總值的1/5。
作為世界上最大的預算,美國聯邦預算大致包括農業、商業、國防、健康、教育、能源、勞工、住房、外交等內容,其中健康、國防所佔的比重最大。在布什2003年度預算案中,這兩項分別達到4890億和3790億美元,合計佔預算總額的40%以上。另外,教育和勞工預算額也較高,在2003年度預算案中分別達到503億和565億美元。至於外交預算,總額則為200億美元。其中既有對外經濟、軍事援助款項,又有美國參與國際維和行動的開支,資助國際反毒、艾滋病研究等項目的撥款也包含其中。
預算是怎麼制定的
美國的聯邦預算從制定到最後通過要經過一個相當復雜的過程。大致來說,就是總統在每年2月的第一個星期一將下一財政年度的預算案提交國會,國會經過討論後批准通過預算決議案,審核討論的時間一般情況下是半年。審核過程包括:了解預算的編制起因,預算立項的必要性,專家對此作出初步的審核意見後召開聽證會,聽取各方面的意見。對重大的項目在決策前要召開若乾次專家論證會,或在廣泛的區域內征求意見。在這樣的基礎上,國會的眾參兩院纔能在議員中進行最後的表決。預算案只有得到2/3以上的議員通過纔能形成法律文件,交總統簽發執行。如果總統對此提出不同意見,必須按照上述程序重來一次。美國的預算制定過程中還有民眾和各方面人士的廣泛參與。在決定影響較大的決策時,誰也不能獨自拍板,議員的提議要想得到通過和認可,只有去爭取和游說多數人的支持,個人的專權或暗箱操作是不可能的。
白宮專門設有預算和管理辦公室,負責為總統編制預算案。國會設有預算委員會,根據總統的預算案制定預算決議案,確定政府年度收入和支出的總量,交國會批准。而各部門和項目的具體預算情況,則由國會中的金融和撥款委員會負責。總統和國會制定預算的一個重要依據是對經濟形勢的估計,在此基礎上估算聯邦政府年度稅收總額,再確定支出情況。通常總統和國會在對經濟形勢的估計上會有一定的差距,總統往往傾向於樂觀,以爭取得到盡量多的支出款項。
財政預算一旦確定,就會以法律文件的形式進入執行過程,由財政部的一個獨立的會計師組織具體執行預算,監督各個部門實施預算的過程,按時間和進度撥付資金等。為了加強對預算執行的監督,保證原定效益目標的實現,聯邦還專門設置了預算執行結果的評估機構,專門跟蹤預算執行的過程,了解和監督投資效益及形成結果。這個監督評估結果,可以直接向國會、總統報告。如果發生問題,國會會作出相應的決定以停止撥款。預算執行結果的評估機構還可以通過新聞媒體,把有關內情向社會公開,以對各個預算執行單位起到監督和約束作用。為了保證其客觀公正,它的經費由國會負責提供。
圍繞預算的斗爭十分激烈
長期以來,政府開支與財政撥款問題一直是美國國內政治中的一個焦點,民主、共和兩黨在這個問題上的爭斗集中體現了它們在政治理念、政治勢力范圍和政治利益上的差異。說一千道一萬,要實現政治上的計劃和願望,最終必須靠錢來解決問題。從選民基礎上看,民主黨的基本支持力量是美國社會中的中下層,這部分人收入較低,對社會福利、醫療保障的依賴較大,而稅收水平的提高對他們卻沒有太大的影響,因此民主黨主張利用稅收來強化社會福利制度,為中下層選民提供更多的實惠。相反,共和黨更多地代表工商企業界等高收入階層的利益,這些人日常生活比較富裕,不依靠國家的福利照顧,同時對稅收水平的變化卻比較敏感,提高稅收會使他們實際收入有明顯的下降,所以,共和黨強調減稅,主張把財政盈餘還給百姓。另外,在外交方面,共和黨強調以美國的實力解決問題,主張建立強大的軍事力量,加大在國防上的投入力度,實際上也是在滿足作為其傳統支持者的軍工利益集團的需求。相比之下,民主黨在國際上更注重推廣美國的『人權』、『民主』等價值觀,希望在全球樹立『道德領袖』的形象,於是在國際維和行動、海外資助方面投入頗多。有了上述這些分歧,兩黨圍繞預算問題進行政治斗爭的激烈程度就可想而知了。
這種政治斗爭在克林頓任期內曾達到頂點。1994年底,共和黨在美國國會中期選舉中取得勝利,金裡奇當選眾議院議長,在預算問題上與克林頓政府針鋒相對,堅決要求減稅和削減支出。1995年下半年,預算之爭逐步昇溫,共和黨人把持的國會遲遲不通過克林頓的預算案。克林頓和副總統戈爾與金裡奇等國會領袖反復談判。在一次會談中,雙方發生了激烈爭執,克林頓怒不可遏地指著自己的辦公桌說:『如果你們想要什麼人簽署你們的預算方案,你們必須另選一位坐在這兒,因為我是不會簽的。』結果直到那年的11月1日,國會仍未通過1996財政年度預算案,導致聯邦政府在兩周後停止工作,政府被迫關門。金裡奇與共和黨為此受到選民的責難,克林頓政府卻獲得了更多的同情。
恐怖襲擊為增加軍費提供了借口
共和黨人布什上臺後,全力推進保守的經濟和社會政策,把減稅放在國內經濟政策的第一位,拿出400億美元用於退稅,並提出了在10年中削減稅收1.3萬億美元的計劃。同時,布什堅決主張擴大國防開支,熱衷於研制和部署導彈防御體系,導致國防預算大幅增加。為此,布什與國會的民主黨人曾劍拔弩張。
『9·11』事件的發生轉移了美國國內政治的焦點,共同對付恐怖主義成了當務之急,所以『9·11』事件之後,兩黨有關經濟政策和預算的斗爭偃旗息鼓。然而隨著在阿富汗的反恐基本結束,舊有的矛盾再次顯現,共和黨與民主黨之間在國內經濟政策上的分歧重又表露出來。對於處於低迷狀態的美國經濟,布什強調以減稅作為拉動其發展的主要手段,同時,恐怖襲擊也為他擴充軍備、研發導彈防御體系提供了借口。在2003年度的預算中,國防開支在連續幾年大幅增加的基礎上,又增加了14.5%,達到3790億美元。相反,在民主黨關注的勞工和失業救濟問題上,布什卻削減了開支的數額。
財政赤字起起落落
提到美國的預算,就不能不談美國的財政赤字。自1969年開始,美國財政開始出現赤字,到裡根上臺後,更是打著『振興經濟』的旗號大搞財政赤字,一方面削減稅收,另一方面卻大大增加國防開支,使美國背上了沈重的財政包袱。克林頓就任總統時,美國聯邦預算赤字已達2900億美元。克林頓以平衡財政預算作為自己經濟政策的一個重要目標,第一次發表國情諮文演說時,即誓言3年內將把預算赤字砍一半。90年代,美國經濟
的持續發展為克林頓實現平衡預算提供了良好的條件。到1998年,美國聯邦財政實現了30年來的首次贏餘,總額為690億美元,1999年贏餘增加到1240億美元,2000年更達到1670億美元。針對如何使用聯邦財政出現的巨額贏餘,美國民主、共和兩黨再次發生爭吵。民主黨主張將贏餘用於教育和醫療方面;共和黨則希望借機進行大幅減稅。
由於新的預算案中,聯邦政府總支出計劃增長3.7%,導致克林頓時期積累的財政贏餘大量消耗,赤字在所難免,尤其是社會福利和醫療保障基金將被挪做他用。布什的這種做法當然遭到民主黨人的強烈反對,尤其是年底將進行國會的中期選舉,民主黨為抵消布什『9·11』事件以來良好表現給共和黨帶來的『加分』,勢必將在國內經濟問題上大做文章,堅決與其對著乾。今年國會對預算案的審核批准過程必將充滿火藥味,不知道最終誰會做出更大的妥協。
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