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(一)從出口自動限制到進口自動擴大
貿易摩擦往往是由於輸入國和輸出國之間國際競爭能力的差異,輸出國的商品輸出急劇增加所引起的。為了保護本國的產業,歐美國家制定了各種貿易限制措施,從形式上看,並不違反關貿總協定自由貿易的原則。但是,從實質上卻是屬於限制貿易的內容,其中,最常用的就是灰色措施。例如美國日本的汽車貿易,日本在美國的要挾之下,對美國的汽車出口采用自動限制的管理,就是出口國日本自動采取限制出口的措施。這種自動出口限制,表面上並不是進口國限制進口這種露骨的方式,實際上是采取出口國自動限制出口這種隱蔽的方式,這種做法被稱為『灰色措施』。灰色措施是在進口國特定產業的要求之下,通過進口國政府對出口國政府施加壓力,由出口國政府對本國的出口產品進行限制,具有很強的貿易保護的色彩。
灰色措施的具體稱呼很多,有出口自動協定。市場秩序維持協定和其他類似協定。協定制定的方法有國家的民間出口產業與有競爭關系的其他國家的民間產業之間達成的協定,出口國政府同進口國政府之間達成的協定、安排和諒解等,出口國政府在公開場合是不承認有國際間協定存在的,稱為『單方面』行動。其實質是進口國政府與產業要求出口國限制出口,如果出口國不改變現狀,減少出口,進口國就暗示要采取某種報復措施,出口國政府在這種報復的壓力之下,便在背後與進口國政府進行秘密交涉。
出口自動限制的做法起源於20年代日本對移民的管理,由於美國加利福尼亞州對東洋的移民制定了管制性法規,由於法規對中國移民已經適用,為了避免對日本移民的適用,日本同美國達成了自動限制的紳士協定。移民管理的自動限制做法使用到貿易領域是30年代,由於日本的出口急劇增加,進口國聲稱要采取貿易限制,在這種情況下,日本就采用自動限制的措施來回避進口國的限制。為了回避正面的衝突,日本人就采用『自動限制』的措施,這同日本民族的性格有關,日本人喜歡灰色,公開場合缺少透明度,與其使得他人不快,還不好『自動破腹』由自己采取行動。
最近,在灰色措施方面又有一種新的做法,就是自動進口擴大,這種新的措施也是起源於日本。日本受到美國開放市場的壓力,只能自動擴大進口,來減少美國的貿易赤字。但是,在進口數值、市場比例等具體數字指標方面,日本政府遲遲不願作出承諾,在日美談判中,日本政府宣稱要擴大進口,但是日本產業不肯作出具體的承諾,而日本政府推托具體數字指標的設置是產業的事情,政府不能乾涉,因而引起了美日貿易談判數字指標是非問題的爭論。一般來說,自動擴大進口會增加貿易量,並不能說是貿易保護措施,所以有人認為自動擴大進口不應算作灰色措施。問題是進口國不是通過一般的貿易自由化來擴大進口,而是在外界的壓力之下對市場比例和進口數量作出安排,強迫擴大進口,或者說是出口國政府暫時放棄出口而自動擴大進口,同自由貿易是兩回事。進口自動擴大同出口自動限制具有同樣的效果,也是貿易保護措施在烏拉圭回合的協議中,保障措施協議第11條第1款(b)所述灰色措施中的進口配額就是指進口自動擴大的措施。
(二)灰色措施和保障條款
灰色措施是同關貿總協定體制不相容的,它的存在一直受到譴責。第一,灰色措施缺少透明度,很多的協定是秘密締結的,至少外界對締結協定的內幕不清楚;第二,無論在國內還是在國外,對協定內容進行審查,它是在產業團體的壓力下,由雙方政府締結的,政治起著很大的作用。從法律性質上說,灰色措施也是很有問題的。在關貿總協定之下,數量限制等灰色措施的當事者如果是政府,是違法的。因為,在關貿總協定的第11條第1款規定,『任何締約國除征收稅捐或其他費用外,不得設立或維持配額、進口許可證或其他措施以限制或禁止其他締約國領土的產品輸入,或向其他締約國領土輸出或銷售出口產品』,按照這個條文,自動出口限制等灰色措施,只要政府成為當事者,就應該說是違法的。但是,灰色措施的當事者是民間企業,或者是民間團體,就有可能回避關貿總協定的規定,因為關貿總協定第11條對民間企業,或者是民間團體的灰色措施還不能加以限制,這是一個相當大的漏洞。
根據關貿總協定第19條緊急措施的解釋,灰色措施又被披上了合法的外衣。緊急措施是針對商品輸入的急劇增加而設置的,輸入急增如果和輸入國的相同產品,或競爭產品對國內生產商造成重大損害,或者損害的威脅,輸入國可以采取貿易限制等緊急救濟措施。緊急措施包括提高關稅、實施關稅配額(對配額以外的產品征收高關稅)。征收輸入稅、實施輸入數量配額、發放輸入許可證等。
關貿總協定第19條規定的緊急措施是關貿總協定自由貿易原則的一種例外。如果出現緊急情況,只要符合發動條件就可以采取緊急措施。根據這個規定,關貿總協定成立以來發動緊急措施的案件已超過100件。
根據無差別原則,援引關貿總協定第19條發動緊急措施時,不能針對特定國家。為了阻止濫用第19條緊急措施,避免輸出國在國際貿易中處於劣勢地位,被發動緊急措施的國家,可以請求補合,或者采取對抗措施。
發動緊急措施的要求是:①某種產品輸入的增加必須是現實的增加,如果只是預測將來有可能增加是不符合發動緊急措施條件的;②輸入增加的結果,對同種產品或者直接競爭產品的國內生產者造成重大損害,或者是損害的威脅,如果是對該產品的上游產品或者下游產品有重大損害,或者是損害的威脅,是不符合發動緊急措施條件的;③輸入增加和重大損害,或者損害威脅之間,要存在因果關系,如果國內產業的重大損害不是輸入增加引起的,就不存在因果關系,不符合發動緊急施的條件。
要發動緊急措施的國家,必須盡快把該措施書面通報締約國全體(具體是通過秘書處通報締約國),要給締約國全體以及該產品的輸出國、有實質性利害關系的締約國同本國協商的機會。如事態緊急,拖延將會發生不能挽回的損失,就不用事先協商,可以先發動臨時措施。但是,在該措施實施以後,要立即同有關國家協商。
如果就發動緊急措施問題與有關輸出國的協商不能成立,就可以發動緊急措施,同時,有關輸出國也可以采取對抗措施,包括提高或者撤回同發動國緊急措施實質上等價的關稅減讓,停止適用其他關貿總協定上的義務。如果沒有事先協商而發動緊急措施,對輸出國的產業帶來重大損害,或者是損害的威脅,而拖延時間將難以挽回損失,輸出國可以立即采取對抗措施。
發動緊急措施,發動國提高輸入產品的關稅,進行輸入限制。與此相對應,可以降低其他產品的關稅,這稱為提供補償。在關貿總協定上雖然沒有明確規定提供補償的問題,但是為了彌補被發動緊急措施國家的利益損失,或者為了維護世界貿易自由化的原則,提供補償是必須的,這已成為關貿總協定的慣例。
但是,關貿總協定第19條規定發動緊急措施的條件很不明確。第19條規定『輸人急劇增加,對國內產業帶來重大損害或者損害威脅』,這個規定很抽象,沒有認定損失的客觀要素(產量、銷售額、開工率)因果關系之間也沒有具體規定,可能會使輸入國濫用緊急措施。『必要的限度及期限』的規定,對緊急措施的適用期間可否延長、限制水平以及產業調整等都沒有具體的約束,為輸入國濫用緊急措施提供了機會。另外,沒有確立對締約國的通報制度,如果事態緊急,協商雖可以在事後進行,也必須事先通報。但是,事實上事先通報的國家很少,要實施的措施很難反映有關輸出國的願望,沒有事先協商,實施緊急措施,有時輸出國無法采取對抗措施。
(三)灰色措施和烏拉圭回合協議
由於灰色措施存在各種各樣的問題,在烏拉圭達成的協議要求全面廢除灰色措施。烏拉圭回最終協議的緊急措施協定的第11條第1款(b)規定,締約國必須廢除出口自主協定、市場秩持協定,其他出口或者進口方的類在欄外的注解中,還列舉了減少出口、出口價格或者進口價格的監督、出口或者進口的監督、強制的進口卡特爾、自由裁量的出口或者進口許可證制度等。在世界貿易組織生效時灰色措施則仍然有效,但這些已達成協議的灰色措施要按照緊急措施協定第23條的規定分階段廢除。第23條要求分階段廢除灰色措施的具體規定有:
(1)從世界貿易組織生效之日起,在180日以內,成員國要向緊急措施委員會提出廢除灰色措施的日程表。
(2)這個日程表必須包括第23條所提到的所有灰色措施,從世貿組織設立協定生效日起,在4年以內分階段廢除。
(3)在過渡期間內,進口成員國可以例外保留若乾灰色措施,但是延長期不能超過1999年12月31日。同時,要得到直接有關當事國的同意。從世界貿易組織生效日起對例外措施進行協商,達成一致後必須通知緊急措施委員會。
世界貿易組織設立協定生效日是1995年1月1日,到1998年同意各成員國的灰色措施可以有一例例外,其他灰色措施都必須廢除。到1999年為止,同意歐共體可有一例例外,並已經記載在緊急措施協定的附錄內。歐共體同日本之間選擇了汽車的出口自主限制協定作為例外,歐共體同日本間的汽車協定可以延續到1999年12月31日。
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