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面對經濟全球化和加入WTO的新形勢,中國汽車產業原有的發展戰略、管理模式和政府政策都急需進行全方位的調整。在此過程中,政府政策的取向在很大程度上將決定未來一個時期中國汽車產業的發展方向與格局。
一、當前我國汽車產業政府管理體制和政策存在的主要問題
目前我國汽車產業的政府管理體制是一種政府主導型的管理模式,即在政府與企業和市場的關系上,更多情況下是政府意志佔據主導地位(在局部領域政府意志甚至代表市場機制)。在此管理體制下,中央政府以1994年《汽車工業產業政策》為主體框架和目標,形成了涉及投資、消費、產品與企業生產許可、國產化、鼓勵與限制發展的產品和項目、貿易與服務等諸多領域的汽車產業政策。上述管理體制和政策在特定階段發揮了一定的積極作用,但在新形勢下,其局限性也日漸突出。
(一)嚴格的貿易保護政策和投資限制措施已明顯不適應WTO國際通行規則的要求,面臨挑戰。
在貨物貿易領域,我國政府沿用多年的汽車產品高關稅和非關稅保護措施已經難以為繼。首先,按WTO的多邊協議中有關汽車產品進口關稅的減讓幅度和時間表,在2006年7月1日將整車進口關稅和零部件平均進口關稅分別減讓到25%和10%。其次是按照普遍取消數量限制原則取消進口數量限制,在加入WTO後的限定時間內可有限度地保留配額和進口許可證等限制性措施,但必須符合"非歧視" 原則和"透明度"原則。在利用外資領域,我國現行汽車產業政策中有關國產化比例、進口與出口掛鉤、禁止進口部件總成裝車等有關規定明顯與WTO"與貿易有關的投資措施協議"(TRIMS)的有關要求不符。在汽車服務與貿易領域,我國對外商從事與汽車產業相關的銷售、維修、進出口服務、客貨運輸等作出嚴格限定,上述這些措施都與WTO的有關條款不符。
(二)嚴格的行政性進入限制弱化了市場競爭機制的基本功能,必須調整。
汽車產業是一個典型的競爭性產業,競爭性的市場機制是汽車產業發展的最基本和最重要的功能性要素。政府政策的基點應建立在培育與維護一個健康、公平、有序的市場競爭機制基礎上。在市場進入與退出上的企業自主性,是形成市場競爭機制的一個重要基礎。然而多年以來,我國政府在兩個層面上對汽車產業實施了嚴格的行政性進入限制:一是嚴格的投資審批制度,即對於轎車、輕型車整車及發動機投資項目,不分限上限下一律由國家審批立項。這一政策的初衷是通過行政審批來限制社會資本盲目進入汽車整車和發動機生產領域,加劇汽車產業"散、亂、差"局面。然而,它卻嚴重地弱化了市場競爭機制的形成,在汽車產品細分市場上,由於行政性壁壘的存在而呈現出明顯的競爭不足的問題(2) 。失去了源自新進入者的競爭壓力,原有企業就失去了提高效率的動力;二是嚴格的目錄管理制度,即只有政府有關部門認可的特定企業和特定產品,纔能開工生產和銷售,同時,生產企業開發新產品也受到嚴格限制。這種行政性限制大大地削弱了市場經濟條件下企業在"誰生產、生產什麼和如何生產"上的自主權,進而削弱了競爭機制的形成(3) 。
(三)不合理的消費政策已成為汽車消費市場擴大的重要障礙,必須盡快改革。
目前中國的汽車消費政策存在以下問題:一是名目繁多的價外稅費使得消費者不得不承受高昂的不合理稅費,過高的稅費已經嚴重影響了汽車消費市場的擴大;二是消費政策不統一,地方保護主義嚴重。各地收費的名目和水平不統一,有的地方政府為了保護本地企業,或明或暗地在汽車消費和流通領域為外地產品制造障礙;三是消費政策沒有充分體現政府產業政策意圖,如政府已經明確鼓勵轎車進入家庭,但對於家庭購買和使用經濟型轎車的消費鼓勵政策卻長時間未出臺(我們高興地看到,最近激勵性汽車消費政策開始啟動);四是市場銷售體制不適應形勢需要。傳統的機電公司銷售方式所帶來的市場價格混亂、產品銷售鏈條過長費用增加、售後服務無保證、生產企業的市場營銷策略無法實施等弊端日益明顯,汽車連鎖專賣店制度和銷售融資等國外成熟的營銷模式還沒有得到足夠的政策支持,汽車產品銷售市場上各種假冒偽劣產品屢禁不止。
(四)政策的統一與協同問題始終沒有得到根本解決。
一是多年來中央政府與地方政府在汽車產業政策上的矛盾與衝突一直沒有得到根本解決。地方保護主義成為阻礙國家汽車產業發展的最大障礙之一。在高稅收、高產值、高利潤的利益驅動下,地方政府實施了區域封閉的"地方汽車產業政策",在對本地汽車企業實行各種傾斜政策的同時,對其它地方的汽車產品實行了歧視性政策。二是我們還沒有找到汽車產業政策與其它經濟政策和體制之間的最佳結合點。這樣的經濟政策和體制主要有投融資政策、稅費政策、金融政策、城市規劃、國有資產管理體制、企業制度和外貿體制等等。例如私人購車後,一般講會持續地每年增加相當於車價1/10到1/5的各種消費,由於購銷環節的高收費,大大抑制了居民購車欲望,使汽車消費拉動經濟增長和就業的作用得不到釋放。另一個典型案件是,90年代初期我國政府為吸引外資,曾允許外資企業免稅進口轎車,一時間各種名目和形式的外資企業如雨後春筍般滋生,隨之而來的是大量的免稅進口轎車蜂擁而入,對國內轎車市場產生了不小的衝擊(很多外資企業實際上是"掛牌公司"和"皮包公司",利用同一筆外匯可以反復注冊,以多進口轎車)。
二、WTO背景下汽車產業政府管理體制和政策的改革目標和重點
在WTO和經濟全球化大背景下,我國汽車產業政府管理體制和政策改革的目標應該是:適應全球化趨勢和WTO通行規則的要求,在充分尊重市場競爭機制基礎性作用的前提下,通過政府管理職能及其實現方式的轉換,重新定位政府、市場與企業在市場化過程中的角色;打破目前不合理的條塊分割格局,在全國統一大市場的實現過程中,實施系統的、前瞻性的產業政策,以提高汽車產業國際競爭力為出發點和落腳點,參與國際分工與重組,以實現淨出口為目標,在開放中尋求和實現大國比較競爭優勢。在此過程中,政府的職能轉換與戰略調整是至關重要的。在管理職能及其實現方式上,政府應由過去慣用的以行政性審批為主要手段的行業職能管理,向市場經濟條件下政府一般職能(如解決市場失效,保護產權和維護良好的競爭秩序等)和體制轉型過程中政府特殊職能(如推進國有經濟戰略性改組、培育市場、有選擇地減持國有股等)過渡。在發展戰略上應由以往政府主導型的發展戰略向民間主導型發展戰略轉換。在生產什麼、為誰生產和如何生產問題上,由企業進行自主決策。政府的作用范圍主要應對市場競爭機制的引導、補充和完善上,而不應削弱甚至替代市場競爭機制。
在今後一個時期,政府管理體制和政策的改革重點應放在兩調整上,即戰略性調整和適應性調整。所謂戰略性調整就是從經濟全球化和汽車產業發展的基本趨勢和規律出發而主動實施的調整措施;適應性調整則是為適應WTO國際通行規則的要求而進行的體制和政策性調整。
(一)戰略性調整
1.放松行政性進入限制,取消項目審批制,加快推行型式認證制度。結合政府職能轉換,在財政資金不再投資汽車產業的情況下,政府應取消投資項目的行政審批制,加快向項目備案制過渡,為各種所有制形式的投資主體提供一個公平與便捷的市場准入機會。在生產企業和產品許可制度上,應全面取消目錄管理制,積極創造條件,盡快由目前的公告制向型式認證制度過渡。以汽車產品的安全、環保、節能等法規認證作為產品市場准入的客觀標准。
2.創造與維護一個統一、公平、競爭的市場環境和競爭秩序。當前最重要的任務是打破地區封鎖和行業壟斷,促進全國統一市場的形成,為所有企業提供一個公開與公平的競爭平臺。特別是通過逐漸完善的資本市場來整合與優化產業組織結構。其次政府還須加大保護知識產權的力度,嚴厲打擊各種假冒整車、零部件和品牌的不法行為,建立和維護良好的市場競爭秩序。
3.以企業為主體,推動產業重組,優化產業組織結構。在整車市場上,針對不同車型的市場結構,采取橫向合並式重組與縱向分拆式重組相結合的戰略。對於輕型載貨車、輕型客車等應通過合並式重組促使市場結構向寡頭型過渡;對於轎車等高成長性和高集中度的市場結構,應推動縱向分拆,打破目前"大而全"的格局。在零部件市場上,應改變目前受企業集團和地域限制的狀態,使有條件的企業加快兼並重組、壯大實力而轉變為全國性供貨商,同時積極參與跨國重組,借助跨國公司的全球采購和銷售網絡成為全球性的供貨商。在重組政策的選擇上,可以從放松進入限制、引入境外企業、運用資本手段和結合企業改制等方面入手,推動汽車企業重組。必須指出的是,在產業重組過程中,政府應充分尊重企業的自主決策,避免"拉郎配式"的行政性重組。
4.調整財稅政策特別是消費政策。在產品和項目選擇上要向經濟型轎車和具有比較競爭優勢的微型車、農用車等傾斜,鼓勵這些產品的生產與消費。可采取加速折舊、R&D資助及實施出口退稅等優惠政策。加快調整汽車消費政策,改革稅費結構,將部分稅費征收由購銷環節向使用過程轉移;取消不合理稅費和價格歧視,保證稅費的統一透明;適時推進費改稅(燃油稅)改革;對普及型產品(如經濟型轎車和農用車)實行低消費稅,高檔豪華車實行高消費稅;在城市轎車行駛中,取消車型歧視;將地方政府公務用車納入全國統一采購體系。
5.大力發展汽車貿易與服務業。盡管改變目前汽車生產與銷售脫節的現狀,允許企業銷售融資;規范與發展二手車市場;發展汽車租賃市場,並以此來帶動新車銷售;統一汽車售後服務的基本標准;實施缺陷產品的召回制度。
此外,政府還應加快投融資體制、財稅體制、國有資產管理體制和企業制度改革,規范政府采購制度,調整城市規劃思路,加快城市基礎設施建設,並有計劃地實施產業調整援助政策,幫助產業界加快結構轉型過程。
(二)適應性調整
1.調整貿易管制政策。在貨物貿易領域,政府要根據WTO的協議中有關汽車及零部件的關稅減讓表和配額安排調整關稅及非關稅措施。過渡期內可保留配額和許可證限制措施,但要應符合透明度原則和非歧視原則。在汽車服務與貿易領域,政府應為外資進入汽車銷售和融資領域提供市場准入機會,取消對外國供應商數量、服務貿易總額和資產總額限制以及進出口掛鉤等方面的限制。
2.清理、調整與完善有關法律法規,增加透明度。需要清理和調整的法律法規主要是《外資企業法》、《外商合資經營企業法》、《外商合作經營企業法》、《汽車工業產業政策》、《外商投資產業指導目錄》等。需要補充完善的法律法規主要涉及汽車安全、環保、節能和質量技術標准等內容。調整與補充後的法律法規應充分體現公開透明的原則,為汽車產業的健康發展提供一個穩定的法律環境,並以此防止濫用行政性乾預手段。
3.調整投資政策。一是要解決"欠國民待遇"問題,即按照與貿易有關的投資措施協議要求(TRIMS條款),調整對外資的股權比例、當地成份和外匯平衡等政策要求,二是要解決"超國民待遇"問題,取消給予外資的各種優惠政策(如稅收優惠),為內資企業創造一個公平的競爭環境。
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