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為迎接『入世』,從政府法制方面作好應對准備,今年4月國務院法制辦在順德召開全國政府法制辦主任會議。會上,國務院法制辦主任楊景宇、副主任李適時分別作了《適應入世形勢加強法制工作》、《WTO與WTO規則》的報告,討論了《關於適應加入WTO進程清理地方性法規、地方政府規章和其他政策措施的意見》(征求意見稿)。會後根據各地提出的意見,國務院法制辦又對『征求意見稿』進行了修改,現已報審,將以中央辦公廳、國務院辦公廳聯合行文形式下發。根據四月份會議的精神,我對本市的清理工作先講點思路性的意見,待中央文件下發後,再以文件的精神為准,進行專門研究部署。
一、為什麼要對地方性法規、政令等進行清理?
這裡簡要說明三點:
1、『入世』就要『入規則』。這裡首先要弄明白什麼是WTO協議和WTO規則?WTO協議是由WTO組織創建的一個世界多邊貿易的法律體系。這個法律體系的框架由一個協議和四個附件,共29個法律文件組成,還包括20多個部長宣言和決定。WTO規則是規范政府行為的國際行政法典,而不是民商法或帶有民事性質的國際條約。它要求各成員政府必須遵守該規則,並將其轉化為國內法,以保證其實施。這就有一個國內立法必須與WTO規則保持一致的問題。它本身要求我們對過去的立法進行清理。
2、『入世』在一定意義上可以說是『政府入世』。『入世』後的政府行為,不僅要受到WTO規則的規范和制約,要把WTO規則和成員政府作出的承諾,用國內法的形式統一實施,同時還要受到WTO貿易政策審議機制和爭端解決機制及WTO成員的嚴格監督。這就要求政府必須依法規范自己的行為,清理不符合WTO規則的規定。
3、『入世』更強調國家法制統一。WTO規則強調國家的整體性。它不僅要求各成員政府一攬子接受WTO的各項附屬協議,不得提出保留,同時要求各成員的中央政府要建立與WTO規則相銜接的法律體系。在這個問題上,WTO承認中央與地方政府的責任劃分,也承認地方政府可以通過立法、制定經濟政策和管理措施,實施自我保護和發展。但由於我國的法律體系是由法律、行政法規、地方性法規、規章構成的,如果地方政府的立法、經濟政策、措施違背了WTO規則,或違背了我國政府的承諾,由此給外國人或外國企業造成損失,要由中央政府承擔法律責任。這也要求我們必須進行清理,以便同中央的立法保持一致。
二、如何界定中央和地方在規制方面的職權劃分
這裡需要明確兩個問題:
1、只能由中央統一規制的事項
這包括三個層次:
一是立法法規定的屬於全國人大及其常委會的專屬立法事項。地方不能制定。
二是需要中央統一規制的事項。有些事項雖然在立法法中沒有單列屬於全國人大的專屬立法事項,但也要由中央統一規制,這主要包括貨幣發行、基准利率的確定、匯率的調節、主要稅種稅率的調整,都要由中央統一規制,地方不能規制。
三是只能由中央創制的事項。一類是對外貿易法律制度,包括外匯,如外匯分配制度、人民幣的匯率制度;進出口,如進出口許可證制度、配額制度;關稅,海關估價;貿易救濟措施,如反傾銷、反補貼、保障措施。這些也都應由中央來創制。二類是外商投資的法律制度。三類是知識產權法律制度。也都屬於中央的權限,應按照《立法法》的規定分別由全國人大或國務院制定。
2、地方政府或地方人大可以規制的事項
這裡也包括三個層次:
一是立法法規定可由地方規制的事項。應在立法法授權的范圍內規制。
二是需要或者只能由中央規制以外的、地方急需規制酌的其他事項。
三是WTO規則『例外規定』中一般例外的事項。如公共道德、文化藝術、健康等方面的措施,實行有關反壟斷、保護專利版權、制止欺詐行為等方面的有關措施,地方可以規制。根據技術性貿易避壘協議和動植物衛生檢疫措施協議規定,地方政府可以制定執行自己的技術標准和技術評定體系。這屬於非關稅貿易壁壘措施,但必須以科學為依據,包括所定標准是否科學,是否為了合法目的,是否符合必要的限度。比如從尊重少數民族飲食傳統、保護歷史文化傳統考慮規定的食品標准,這是允許的,但應該公開。制定有關著名商標,知名商標的規定,也是可以的,但不能作為申請馳名商標的前提條件。通過立法規制著名商標、知名商標如是宣傳的需要,是可以的。為了提高企止知名度,授予某企業『信得過企業』稱號,也是可以的,而且只要符合條件,都應該授予這種稱號,但不能有其他的目的。
三、關於地方性法規、規章、政策措施的清理
這裡需明確三個問題:
1、清理原則:凡與法律、行政法規規定不二致的、與WTO規則不一致的、與我國的承諾不一致的,都在清理之列。在清理中需要貫徹的原則:
一是非歧視原則。核心是實施最惠國待遇和國民待遇。它要求在貨物貿易和服務貿易(根據承諾)方面要實行內外不能有別,外外也不能有別。屬於內外有別的情形,如對進口產品征收國內稅費高於國內同類產品,征收超出相應服務成本的進出口規費,進口產品的待遇低於國內同類產品,外資企業在國內采購原料、零部件待遇和在國內銷售產品待遇低於國內企業,要求外商投資企業優先購買國內原材料等,都屬於內外有別,地方不得作出此類規定。外外有別的情形,如對來自不同成員的產品,征收不同標准的進出口規費,叫外外有別,地方也不得有此規定。
二是市場開放原則。核心是降低關稅、削減或取消非關稅貿易壁壘、取消數量限制,增加透明度。在增加透明度問題上,要求成員政府與貿易有關的法律制度、政策措施都要公布,而且要使用中英文對照的形式。
三是公平競爭原則。核心是禁止傾銷或補貼,反之可以實施反傾銷、反補貼。
四是法制統一原則。凡超出法律、行政法規規定的,與WTO規則不一致的、與我國承諾不一致的都要清理;應當由國家、而不應當由地方制定的一些措施,地方制定了也應當清理,以保持國家法制統一。關於地方清理的具體標准,中央和國務院還要作出具體規定,並以兩辦文件下發,我們將以文件為依據逐條落實。
2、清理范圍:包括地方性法規、規章,其他各類規范性文件,其中有可能涉及黨內文件、黨和政府聯合發的文件,還可能涉及鄉鎮人民政府以上機關發布的、帶有行政管理措施的文件,都應列入清理范圍。
3、清理的方法步驟:大體上分兩個層次:在統一標准、統一組織下,實行誰制定誰清理,並在此基礎上提出處理意見,包括廢止、修改、上昇為法規或規章的具體意見,報有權決定的機關處理;二是市政府法制辦成立專門班子;與政府各部門、區縣政府的清理工作同時進行,並對各自清理的情況和意見進行審核,提出意見,報市政府決定,有的要報市委、市人大決定。現在這項工作已迫在眉睫,且清理的任務重、要求高。
各有關單位的政府法制機構要按照這次會議部署和市長講話要求,先按照今天講的這個思路,確定專人清理本單位起草或自行制發的各類文件,從大的范圍、內容上搞清自己的底數。如國家的法律、行政法規、國務院部門規章為適應『入世』需要已作修改,如已修改的『三資』企業法及實施細則,本市以此為依據制定的地方性法規、規章、政策措施也要相應修改。此類情況,由原起草部門盡快提出廢止、修改意見報市政府。如屬於地方自己創設的,更應抓緊時間按上述原則清理。為做好這項工作,各級政府及部門的法制機構應盡職盡責,也希望各有關單位的領導給予大力支持,力爭在『入世』前基本清理完畢,確保『入世』後的各項工作順利進行。
市政府法制辦主任 張秉銀
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