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●APEC迄今還是一個松散的、論壇型的區域性組織,但它已經成為亞太地區經濟合作進程中最重要的國際制度。『自主參與、集體協商、共同承諾』的運行原則,促成了亞太區域經濟合作不斷有所作為
●經過12年的發展進程,APEC顯然又一次走到了『十字路口』。今後APEC如何發展,有一系列的問題值得深思
●冷戰後亞太國家關系出現了一個悖論:一方面APEC主導的區域經濟合作在不斷前進,但另一方面,亞太地區安全關系的緊張狀態仍在延續,經濟領域內的合作進程並沒有自然而然地推進到安全與政治領域
10月20日到21日,第九屆亞太經濟合作組織(APEC)非正式首腦會晤將在上海舉行。這無疑將是APEC首腦會晤歷史上的一次盛會。目前,申奧成功、中國加入WTO以及APEC框架下的亞太經濟合作,已經成為中國加速改革開放、抓住經濟發展機遇、迎接競爭挑戰的三大主要『概念』。因此,對APEC作進一步認識非常重要。
APEC對於亞太國際關系的作用1989年成立的APEC是亞太國際關系歷史進程中的一個裡程碑。由於APEC的成立,亞太地區終於結束了沒有區域組織的歷史,『亞太地區』作為一個特定的區域名稱也從此具有了鮮明的地緣經濟的含義,亞太區域經濟也進入了一個嶄新的合作時代。中國在1991年正式加入了APEC,使APEC最終具有了整合亞太經濟的巨大潛力。
1993年11月,APEC的成員在美國的西雅圖舉行了第一次非正式首腦會晤,首次明確提出要在亞太區建設『太平洋共同體』。這使得研究亞太地區一體化進程的學者開始充滿激情的憧憬。歐洲區域經濟合作的成功經驗充分證明,沒有『共同體建設』、沒有區域中各成員國之間的相互認同與對區域的歸屬感,事實上是無法真正啟動一個成功的區域合作進程的。中國前APEC高官王?生大使曾強調,基於共同體建設的『大家庭精神』,在APEC的發展中發揮了重要作用。
『大家庭精神』使得冷戰後亞太地區國際關系注重對話與合作的新特點進一步具體化了。在APEC所倡導的此項精神的指引下,各成員強調彼此往來的目的是為了各國人民『爭取穩定、合作與繁榮』;同時,繼續深化國家間經濟相互依賴程度,在相互關照和支持的立場上,追求『開放的區域主義』,促進了平等、和睦以及共同發展的新型國際關系。
APEC迄今還是一個松散的、論壇型的區域性組織,但它已經成為亞太地區經濟合作進程中最重要的國際制度。『自主參與、集體協商、共同承諾』的運行原則,促成了亞太區域經濟合作不斷有所作為。APEC在過去的12年間,不僅成功地確立了2020年實現投資貿易自由化的基本目標,並將合作逐步推進到投資貿易便利措施、能力建設和經濟技術合作等新領域,也為各成員加強政治和經濟對話、協調彼此的財政和金融政策、促進各經濟體之間的相互了解和認識,提供了諸多便利條件和合作渠道,開創了亞太地區在經貿領域加強對話與合作的成功范例。亞太地區國家發展的多樣性差別特別明顯,迄今在歷史、領土、種族以及安全方面存在種種分歧和對立。在這樣的情況下,APEC框架內亞太經濟合作的深化,無疑也為國際關系如何逐漸克服和超越這類現實的羈絆、發展有效的國際合作機制提供了有益的經驗。
APEC架構內亞太經濟合作所面臨的問題
在經過12年的發展進程之後,APEC顯然又一次走到了『十字路口』。今後APEC如何發展,有一系列的問題值得深思。
第一,制度建設如何更好地適應和滿足APEC新的發展需要問題。
在已有的區域化進程的成功實踐中,『制度建設』一直是一個重要的『車輪』。APEC雖然是一個『具有實質內容的官方論壇』,但由於它的運作規則強調磋商和承諾、自主自願的原則和重大問題必須協商一致。這就使得APEC以承諾代替協定、以磋商代替談判,始終只具有道義的約束力,而不具備強制性的法律約束力。如果APEC在制度建設上不能使其決議具有法律約束力,不能將APEC的運作機制從共識進一步上昇為『契約精神』,某個個體成員國的猶豫和動搖,都將延緩,甚至動搖APEC確定的工作進程的時間表。比如,距離APEC茂物宣言所確立的2010年發達國家首先實現投資貿易自由化目標還剩下不到10年的時間,從APEC的功能強化以及發展連續性上著眼,相關成員需要在貿易投資自由化和開放的多邊貿易體制上加強推動的力度。但沒有制度建設朝著約束力方向的轉變,這樣的推動力度很難得到保證。
第二,共同體建設需要進一步具體化,特別是有關國家應該反省自己的國家政策,以便最大程度地培養和發展成員國之間的政治、社會和文化認同。
在區域化進程中,『大家庭精神』不但表現為磋商程序中的相互尊重和平等,更重要的,需要建立在相互認同與充分交流的基礎上。這些工作,不是在APEC的會議上完成的,而應該由成員國在自己的國家政策的調整中完成。但令人遺憾的是,作為東亞經濟中最強大的國家,日本卻始終未能在歷史問題上給予亞洲受害國應有的尊重。相反,卻一而再、再而三地通過教科書事件、靖國神社參拜以及拒絕對慰安婦作出賠償等,不斷傷害亞洲鄰國的感情。日本在歷史問題上的所作所為,不僅讓日本在亞太政治中難以獲得應有的重視,而且對亞太地區的共同體建設是一個重要障礙。
第三,在實施亞太區域經濟合作過程中,發達國家注重『市場優先』,而發展中國家注重『發展優先』。這兩個『優先』如何平衡,是當前APEC面臨的重大考驗。
推動經濟技術合作,將有助於增強發展中國家成員的能力建設,是保障貿易投資自由化得以實現的重要基礎。但APEC迄今在該領域內滯後的表現,說明了成員國之間強烈的不同側重。如果APEC無法有效協調和解決發達國家成員和發展中國家成員對APEC進程的不同訴求,越臨近貿易投資自由化的目標,APEC內部分歧可能就越大。
第四,如何采取有效行動『填補』APEC成員之間的『數字鴻溝』,並在全球化趨勢中加強APEC發展中國家成員的經濟與金融調控能力,縮小成員在全球化進程中的強、弱差距,是APEC未來穩定發展必須解決的長期戰略性問題。
減少非經濟因素對APEC的乾擾APEC之所以在過去十幾年間始終在制度建設上沒有太大起色,除了各成員之間發展水平的多樣性之外,一個很重要的原因是非經濟因素的乾擾。一個國家及地區如何參與國際制度並准備接受國際制度什麼樣的約束力,取決於其利益的判斷與追求。而在判斷和追求國家利益的時候,盡管需要選擇的國際制度是一個經濟合作組織,但實際上經濟、政治、安全等方面的考慮與估算都在發揮作用。誠如著名的國際關系學者羅伯特·基歐汗(RobertKeohane)所指出的,『當非經濟領域內的國家間衝突和緊張關系依然繼續時,經濟領域內的制度化合作以及一個國家對該制度的義務都將會受到直接損害』。
當前,乾擾APEC發展的非經濟因素主要體現在以下幾個方面:
首先,成員之間的政治關系難以為APEC的制度建設提供強有力的保證。
雖然90年代以來,APEC成員在經貿合作方面取得了長足進展,然而,APEC所倡導的區域經濟合作,並沒有導致大國政治關系真正走向全面和解。價值觀的衝突、狹隘民族主義以及霸權主義政策等反映在政治領域常常產生政治上的糾紛和衝突,APEC成員的相互信任依然存在很大問題。90年代中美、中日關系的起伏動蕩就是典型的例子。政治上缺乏互信、相互猜疑,甚至敵視,為APEC制度的建設平添了許多短期內難以消除的政治隔閡,也使得大多數成員對此采取小心翼翼的態度。
其次,亞太區域安全中依然存在著的潛在對立,客觀上抵消了對緊密型APEC運作機制的熱情。
冷戰後亞太國家關系出現了一個悖論:一方面APEC主導的區域經濟合作在不斷前進,但另一方面,亞太地區的安全關系的緊張狀態仍在延續,經濟領域內的合作進程並沒有自然而然地推進到安全與政治領域。相反,安全問題上的潛在衝突,使APEC成員情願滿足於可以讓自己有選擇機會的松散的APEC制度形式。
第三,APEC議程中涉及了一些政治性議題,各成員間有不同意見,這反映了APEC內部仍然存在著某些緊張關系。
目前,沒有任何國家和地區質疑加強亞太區域經濟合作的必要性。以APEC為代表的亞太區域經濟合作進程能否順利發展,取決於一系列的問題是否得到重視與解決。APEC上海會議即將召開。令人欣慰的是,今年,一系列APEC框架內的活動和磋商在中國進行得有聲有色,展示了亞太經濟合作組織的勃勃生機。9月初在上海舉行的APEC財長會議,在『經濟增長、結構調整、共享繁榮』的主題下,就解決經濟和金融困難向國際社會傳遞了加強合作、對話與團結的強烈信息。我們有理由相信,APEC上海首腦會議將為亞太區域經濟合作樹立起新的裡程碑。
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