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據有關人士透露,在多次的聽證、研討、征求意見之後,一個專門的規劃班子已於近日開始了新一輪改革方案的研修,如果不出意外,一個徹底改變鐵路政企合一現狀並建立一個市場化的現代企業的鐵路大重組的改革方案即將面世。方案的出臺也就意味著中國鐵路發展模式的確立。它帶給鐵路乃至全社會的重要意義將是裡程碑式的。
鐵路在國外是個夕陽產業,但在中國卻是個朝陽產業,因為作為地大人多的發展中國家,預期人人都買車或者坐飛機出行,顯然不如鐵路來得經濟環保,而鐵路搞不好則老百姓享受不到高質量的服務,不一定是價格會降,但會更加快捷方便,更大和更直接的效益是全社會的。鐵路的外部正效應型特點——根據經濟學原理,鐵路產業自身的不斷發展對國民經濟其他產業的發展有正面的促進作用——決定了它在國民經濟中的舉足輕重的作用。但中國鐵路目前是政企合一的體制,鐵道部既作為行政主管部門行使政府職能,同時又以一個大型企業身份向國家承包經營,國家對鐵路運輸業的全方位乾預體制,是仍然沒有擺脫傳統的政府壟斷型缺乏有效競爭的計劃經濟體制。
如何實現鐵路運輸業經濟體制向『政府主導型充分競爭的市場經濟模式』的轉變,將成為中國鐵路改革的重點和難點
在中國幾大壟斷企業的改革中,鐵路的改革無疑是最遲滯的,在民航、電信、電力等相似行業紛紛推出大刀闊斧的改革方案並在實踐中激起強烈社會反響的時候,鐵路卻除了三番五次的『提速』、推出『夕發朝至』和『朝發夕歸』等新產品而外,似乎看不到除提高服務以外的深層次改革。
作為計劃經濟體制下的半軍事化、高度集中的行業,鐵路的改革隨著整個國家的放權讓利的改革步伐起步後走過了鐵路『大包乾』階段(1986年至 1990年),承包制的持續階段(1991年至1992年),建立現代企業制度的試點階段(1993年至1997年)之後,到了真正構建鐵路企業的鐵路大重組階段了。所有這些歷史階段的改革,從經濟史的角度進行考察,實際都是在對鐵路與國家的關系,鐵路自身的定位進行艱難地摸索和探討,雖然不能否認在這些階段施行的改革步驟具有特別重要的意義,然而,從實際情況看,它們都沒有脫離開老一套的計劃經濟的鐵路體制,是在將鐵路定位為非真正意義的企業的前提下進行的『小打小鬧』、『換湯不換藥』的改革試點,沒有真正衝破體制的束縛。
鐵路作為國家的重要基礎設施,它的多重屬性和鐵路自身的特點決定了它比一般競爭性國有大中型企業的改革更加復雜,因為鐵路運輸業改革及體制的轉型不僅涉及鐵路運輸產業內政企關系與分配制度的變遷,而且涉及國家與鐵路運輸產業的關系大變遷,而鐵路內部技術聯系密切的特點,比另外一些內部技術聯系較弱的行業如公路、水運、航空等,因而其市場化改革的難度比公路尤其比民航大得多。鐵路運輸產品總體上說仍然是短缺,由於受前蘇聯體制的深刻影響,中國鐵路運營和管理體制是以高度集中、大動脈和計劃經濟體制下的半軍事化為特點的,是政府壟斷型缺乏有效競爭的傳統計劃經濟體制的典型,制約了鐵路的發展。降低了企業的市場競爭能力和經濟效率。
這就反映出,鐵路作為一個高度壟斷的行業,只有徹底打破壟斷,引入競爭,纔能真正實行政企分開,將鐵路改革進行到底。
解剖廣鐵模式和柳州模式——改革試點經驗為何難推廣
廣鐵模式的背景是與當時國家選擇120家大中型企業試點相對應的。 1993年,在鐵道部依然政企合一、鐵路與國家的關系沒有理順的情況下,鐵路以廣州鐵路局進行現代企業制度的試點。廣鐵做了幾個方面的嘗試:實行國有資產的授權經營,廣鐵成為集團內部國有資產的所有權代表;將集團公司改建為國有控股公司,達到追求國有資產經營效益最大化的目的;將各總公司改組為具有獨立法人財產權的子公司,可以有各種模式、各種機制運轉,重建鐵路運輸企業經營結構等。廣鐵的試點出現了一些值得注意的新事物,如出現了合資鐵路和合資鐵路公司,區域運價有了改革等等。但是,『這還是換湯不換藥,因為競爭並沒有被真正引入。』這是一位專家的說法。『試點企業中出資者缺位,鐵路企業辦社會的職能未被分離,合資經營的鐵路和公司實際引進的是政府貸款,服務雖然有提高但卻缺乏競爭對手,比如廣深線就廣鐵一家經營,如果這條線有天津的車在搶生意會怎樣?沒有與同業比較不能算數的。再說,運價和收入分配的清算辦法也是老一套,反映不出企業的真實情況。』事實證明,這種在體制內的試點,雖然有一些進步,但這個路很難走通,因為廣鐵沒有成為真正意義上的企業,它沒有自主權,財務也沒有真正獨立,僅僅是做了一些表層的改造,拿鐵道部的人的話講,『根本不可能在全系統推廣,早就不試了。』在專業人士看來,廣鐵並非真正的企業或者說『公司』,最起碼的一點,公司法規定必須要有兩個以上的股東,廣鐵只有鐵道部一個股東,如何成為『公司』?
在柳州和呼和浩特取消分局的做法則贏得了一致的贊揚。它的做法在一定程度上是打破體制的。路局和分局的同時存在表現為法人重疊和管理重復,作為歷史遺留問題弊病一望而知,為穩妥起見,鐵道部選擇了這兩個較小的路局進行取消分局的試點。鐵道部的人評價為『效果非常的好。機構精簡了,人員精簡了,各個環節反應也更加靈敏。』能不能就此作為改革方案在全路推廣?又涉及到相當多的人員穩定問題和上級監管問題。一位內部人士說:鐵路是安全第一的。人員不穩定,安全出了事故,誰擔得起?所以就再沒有向其他路局推廣。但至少這一次的試點證明了是可行的,需要的是政策配套和監管得力。
改革方案比較之一——上下分離方案——仍然不可能形成充分而公平的競爭性市場
為了構架真正意義上的自主經營自負盈虧的鐵路企業,鐵道部提出的改革原則是『政企分開,引入競爭,加強監管,企業重組』。最難的是政企分開和企業重組,為此幾年來鐵道部組織有關部門,如國家計委、財政部、金融界以及一些專家、學者就改革方案進行了許多次的研討,提出的方案中比較典型的有以下幾種:
中國鐵路模式的選擇,理論界和業內外都進行了探索,已達成的共識是必須實現政企分開,建立鐵路現代企業制度,相繼提出過幾個有代表性的重組方案:方案的選擇實際上是競爭與壟斷究竟如何處理關系的選擇。完全壟斷當然是要打破的,但完全競爭就能達到完全打破壟斷的目的嗎?完全競爭就真的能夠做到嗎?應該怎麼競爭?國際上對以上問題的爭論可以說是仁者見仁智者見智,並產生了兩種截然不同的鐵路體制模式。以此為基礎,我們從已公開的信息中,也看到了有關中國鐵路改革的具有代表性的三種方案。
上下分離方案是依據歐盟式的鐵路運營和管理體制。歐洲及其他一些發達國家近年來鐵路改革的經驗是在上部運輸公司間引入競爭,實行政企分開,上下分離。具體來說就是將國家鐵路總公司『上下分離『成鐵路運輸總公司和鐵路線路總公司,分別作為上部運輸集團公司的投資主體和下部線路集團公司的投資主體。具體到中國的情況,就是以現有的14個鐵路局為基礎組建全國性的鐵路運輸總公司,擁有現有的機車車輛等運輸設備和貨場等國有資產;以現有的各鐵路分局為基礎,按專業性經營原則並考慮經濟區域等地理因素組建為各鐵路運輸上部公司,實行上下分離後,上部各運輸公司直接面對市場,向市場爭取和承攬運輸業務,下部各線路公司以收取上部公司線路使用費和其他服務費為本企業的主要收入,兼營其他多元開發業務。
這種方案最顯著的特點是有利於促進行業內部形成一定程度的競爭,有利於鐵路建設與鐵路運營職能的分開,各運輸企業之間可以自主運輸結算。由於目前鐵路國有資產的管理權與運輸生產的控制權實際上最終掌握在鐵道部手中,這種改革思路可以為鐵道部找到一條現實的出路。然而,這個方案將一個全路性控股公司改為『上下分離』的兩個全路性控股公司,『上下分離』後的控股公司仍然是『全行業』性質的。因此仍然不可能形成充分而公平的競爭性市場。從權責再分配的角度看,鐵道部無疑是滿意的。但路局和分局等運輸企業卻是不滿意的。這個方案引起強烈不同意見的原因還有一點,就是它的不確定性,即使歐盟各國的『上下分離』途徑也是五花八門,很難設計出一個統一的『上下分離』模式,更何況在全國這麼大的范圍內實施全路的『上下分離』改革,其風險是難以預期的,這種顯著的不確定性是參與改革的各方所不願意看到的。
改革方案比較之二——上下合一方案——在短期內盡管可以解決政資分開和政企分開的問題,卻並不符合實現充分而公平的競爭性市場的原則
上下合一方案是依據美國——加拿大式的鐵路運營和管理體制。以大型縱向和橫向同時一體化以及經理制度為特征的現代鐵路企業首先是在美國和加拿大等國誕生的。以此為基礎的方案設計為由鐵道部相關部門分離合並組建國家鐵路總公司,它將進一步接受國家終極所有權管理部門的授權,代表國家行使鐵路國有資產授權經營的授權主體職能。在國家鐵路總公司之下,以產權為紐帶組建鐵路運輸集團公司、鐵路建設投資公司及各專業性總公司,以下再建立母子公司結構,從事各系統的生產經營活動。
美國——加拿大式的上下合一方案被認為是對鐵道部震動較小、鐵道部的改革成本也較小的比較現實的方案,因而取得了包括不少業內人士的贊同,然而這種上下合一的方案以組建全行業控股公司為改革的目標模式,在短期內盡管可以解決政資分開和政企分開的問題,卻並不符合實現充分而公平的競爭性市場的原則。反對者的理由是由於控股公司有可能在子公司之間,在諸如投資、價格、市場等重大決策上進行內部協調,如果全業的主要經濟活動都集中由一個控股公司掌握,必然會出現對鐵路運輸產品和鐵路運輸業務的行業性壟斷。同時如果整個鐵路行業資產經營高度民主集中,政府就沒有選擇委托的餘地,事實上就形成了國有資產經營權的壟斷。在中國改革進入全面建立市場經濟體制的階段之時,在一個行業中形成一種高度集中、具有明顯壟斷傾向的產權主體,既固化了過去計劃經濟下形成的壟斷性的行業組織格局,不利於形成競爭性的市場,也不符合建立政府主導型充分競爭的鐵路運營與管理體制的總體目標要求。
改革方案比較之三——包含『網運分離』第三種方案——實現鐵路改革終極目的的難點實際上跟競爭有直接關系,理論上把規制與競爭搞清楚了,方案就不難制定
西方發達國家面對的主要問題是如何進行制度創新,以實現減員增效,中國鐵路由於供給長期滯後於國民經濟,成為國民經濟中突出的薄弱環節,不僅面臨著改革的問題,還同時面臨著如何加快建設和發展的問題。因此不管是美國模式還是歐盟模式,兩個方案各有利弊,但都不能完全符合中國鐵路改革『政企分開、政資分開、政府主導的三個基本原則,尤其是兩個方案都不能建立起一個充分競爭性的市場。一個博采各家之長的方案無疑應該是中國鐵路改革的最好方法。在此基礎上,有學者提出了『上下合一』與『上下分離』兩種制度相互競爭、各得其所的規制與競爭同存、『網和運分離』 的第三套方案。
該方案建議組建新的鐵道部、國家鐵路投資公司和鐵路機車車輛、工程建築、物資供銷、通信信號等四個專業性集團公司及將目前的14個鐵路局改組為14個鐵路運輸集團公司。
新的鐵道部是政府機構,擔負全路的管理職能,待時機成熟時可與新組建的交通民航等職能相近的部門合並,成立『運輸部』統一行使各種運輸方式的交通運輸行業管理職能,為今後的進一步改革留下了接口,這是該方案的特點之一。同時該方案意味著原鐵道部在改革中一分為三,一部分職能部門組建為新的鐵道部,一部分組建為鐵路國有資產監管部門,另一部分組建為國家鐵路投資公司。另外該方案還充分具有了適度競爭的特色,即在『運』 上充分競爭而在『網』上充分監管,吸收了『上下合一』和『上下分離』兩種制度在體系內各得其所。具有了現實出路。
據說,該套方案中的『網運分離』概念得到了鐵道部高層的肯定並極有可能成為重組的要義。但『網』和『運』的具體內涵是什麼?到底應該如何分?這就又牽涉到規制與競爭的理論。比如鐵路過去是自然壟斷,但行業內並非所有領域都是壟斷,所以內部可以有競爭,這些就要引進競爭,還有一些壟斷政府就要委托大企業進行經營,不太好管理,這就牽扯到對自然壟斷部分進行規制。過去鐵路是自然壟斷,但行業內並非所有領域都是壟斷,內部是可以競爭的,比如運營部分這些可以競爭的就要引進競爭,還有一些壟斷如網線部分、基礎建設部分就要進行規制,可競爭部分如何進行自然競爭,還有對鐵路來講,線路是基礎設施部分,一旦分開怎麼管,這是大問題,分開後怎麼規制,不能亂收費,要進行價格規制,不能有歧視,內部的就進,外地的就卡,要讓它規范化經營。這部分就一定要加強監管,這是西方國家較成熟的經驗,是個重要的理論問題。
還有競爭問題,如果網運分開,運輸公司要競爭,國家就要制定鐵路競爭法,要有行業競爭法,以走上法制化的道路,但不管怎樣還是需要競爭的充分。
因此,實現鐵路改革終極目的的難點實際上跟競爭有直接關系,方案的爭論實際上是到底怎麼引入競爭的爭論?要充分競爭還是不完全競爭?有學者指出,該競爭就競爭,不該競爭就規制,理論上把規制與競爭搞清楚了,方案就不難制定。問題只有在實踐中逐步完善,理論上不論多完美,實踐中不見得十全十美,不能停留在方案上。這也是我們在采訪中發現的一個有趣現象,似乎研究鐵路問題的學者對於方案的關注比之鐵路內的人士來說要弱化得多。在學者們看來,不管采取哪一套方案,都要經過市場的檢驗,或者說,不管哪一套方案,都應該是根據市場發育的前景和各種可能的條件,經過優勝劣汰的過程。而業內人士則認為,事情遠不像大家想象的那麼簡單,鐵路作為環狀企業,牽一發而動全身,必須慎之又慎。不僅方案很重要,要保證方案的成功推行,還必須有一系列的條件,也是一系列的輔助機制的改革配套,這其中包括鐵路社會保障制度的改革、鐵路運價的改革、鐵路內部收入和清算制度的改革等等。鐵路大重組方案的制定僅僅是萬裡長征第一步,後面的路任重而道遠。
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