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農村稅費改革是中國農村繼土地改革、實行家庭承包經營之後的又一項重大改革。這項改革依法調整和規范國家、集體與農民的利益關系,將農村的分配制度進一步納入法制軌道,堵住了加重農民負擔的口子,是深化農村改革的重大步驟,必將極大地促進農村經濟發展和農村社會穩定。
■稅輕費重,費大於稅,弊端叢生
當前,我國農村家庭承包制的基本分配原則是『交夠國家的,留足集體的,剩下的全是自己的』。這一分配原則使農民獲得了對部分剩餘產品的支配權,極大地調動了農民的積極性,但在實行過程中,其不規范性也日益顯露。
現行農村稅費制度的主要特征是稅輕費重,費大於稅。農民向國家和集體繳納稅費包括農村的各種稅收,如農業稅、農業特產稅和屠宰稅等,也包括按照土地承包合同繳納的『三提五統』費。『三提』指向村繳納的三項提留,包括公積金、公益金、管理費;『五統』指向鄉繳納的五項統籌,包括鄉鎮辦學、計劃生育、優撫、民兵訓練、修建道路等。此外,還包括在土地承包合同以外負擔的各種攤派、集資以及勞動積累工和義務工等。
我國的農業稅條例是1958年頒布的,近40年來一直未作實質性調整。國家當時確定的稅率為15.5%,計稅耕地為13.5億畝,計稅產量為2800億斤。由於實際的糧食產量不斷提高,目前已接近10000億斤,而且實際耕地面積可能接近20億畝,因而,農業稅率實際是逐年下降的,目前已經很低。
根據1991年國務院頒布的《農民承擔費用和勞務管理條例》,農民負擔的村提留費和鄉統籌費,以鄉為單位,不能超過上年農民人均純收入的5%。為了公平負擔,1998年以後將由以鄉為單位,改為以村為單位。如果能嚴格執行5%這個限制,鄉村提留統籌費農民是可以承受的。但在現實中,上述稅費之外的其他收費、罰款、集資、攤派等,項目繁多,而且數額巨大。
稅輕費重,費大於稅,弊端叢生。鄉鎮政府以『三提留』、『五統籌』等名義直接向農民收費,收費由各單位自收自用,缺乏嚴格的法律約束和有效的監督機制,這樣,在部門利益的驅動下,有關部門就極易在收費過程中擴大收費項目或『搭車』收費。從而,亂收費、設立不同的收費,就成為難以治愈的『頑癥』。農村統籌資金管理分散,相當一部分資金由用錢單位和部門自收、自支、自管,脫離財政監督和管理,帶來預算約束的嚴重松弛,不僅加重了農民負擔,而且造成一些資金的揮霍、浪費。各種費的收取隨意性很強,透明度較低,其使用又難以監管,因而極易滋生腐敗現象。此外,費強稅弱,以費擠稅,大大削弱了國家的宏觀調控能力,影響了國家社會管理職能的發揮。
■稅費改革目標:減輕、規范、穩定
農村稅費制度涉及到國家、集體、農民三者之間的利益分配關系。如何處理好這三者之間的關系,是我國國民經濟發展中的一個全局性問題。為了從根本上解決農民負擔問題,理順國家、集體和農民三者之間的利益關系,從1993年開始,河北、湖南、安徽等地開始探索改革現行農村稅費制度的途徑。
從2000年起,中央決定首先在安徽省全省進行農村稅費改革試點。按照中央的要求,農村稅費改革的目標是『減輕、規范、穩定』。『減輕』即通過改革切實減輕農民的實際負擔;『規范』即要加快形成農村規范的稅費政策和征收辦法;『穩定』即新的農村稅費政策、征收辦法及農民的實際負擔水平要保持穩定。農民形象地將稅費改革稱為『一道稅、一口清』。從農村稅費改革在安徽全省的試點來看,起到了規范農村稅費制度和征收方式,有效地遏制農村『三亂』,減輕農民負擔的作用。據安徽省統計,實行稅費改革後,農民負擔水平減輕了四分之一。
農村稅費改革不是簡單改革農村稅費征收方式,它是中國農村繼土地改革、實行家庭承包經營之後的又一項重大改革。農村稅費改革,是切實減輕農民負擔的治本之策;是增加農民收入,保護農村生產力,促進國民經濟持續、快速、健康發展的有效途徑;是改善乾群關系,維護農村穩定的重要舉措。
■配套改革標本兼治
農村稅費改革從今年開始將在全國范圍內逐步全面推開。這項改革涉及面廣,為了確保改革的成功,實現從根本上解決減輕農民負擔的目標,必須采取標本兼治的辦法,要有相應的配套措施。
要從根本上給農民『減負』,首先必須給政府『消腫』。應當看到,農民負擔重,各種亂攤派、亂集資、亂收費、亂罰款屢禁不止,有體制性根源,這就是鄉村兩級機構龐大,人員臃腫,因經費不足,需要靠『收費養人』。全國目前有4.5萬個鄉鎮政府、74萬個村民委員會。據估計,全國縣級及縣以下需要農民出錢養活的乾部有1300多萬人,要養活這麼多的乾部,到底靠向農民收多少費,很難說清楚。這還不包括教師,60%至80%的鄉鎮財政支出用於教師的工資。所以,要讓農民告別過去被稱為『無底洞』的各種亂收費困擾,防止出現『合法稅提高了,非法費難取消』的結果,必須給政府『消腫』,下決心精簡機構、裁減人員。
加大國家對農村的資金投入。長期以來我國對農業和農村投入不足。為了減輕農村經濟和社會發展的負擔,隨著國家稅收狀況的改善和國有企業『三年脫困』目標的基本實現,應改變我國長期以來實行的重城市、輕農村的政策,真正把農村發展作為國民經濟發展的戰略重點,加大對農業和農村的投入,使農村有足夠的資金用於基礎設施建設和文化教育事業發展。為了推進農村稅費改革,中央財政每年將拿出兩百億元用於對地方轉移支付,以解決改革後出現的基層經費的正常開支缺口。同時,各省級財政部門也按照分級管理的原則,參照中央對地方轉移支付辦法,制定省對縣轉移支付方案。
建立新的各級財政合理分擔義務教育經費的投入體制。教育支出是鄉鎮財政支出的大頭。據調查,目前教育支出約佔鄉鎮財政支出的70%,經濟欠發達地區比重更大。農村稅費改革取消了農村教育費附加和農村教育集資,農村義務教育投入全部納入鄉鎮財政預算。農村教育費附加和教育集資被取消後,導致農村義務教育投入普遍減少,鄉鎮財政已無力承擔農村義務教育投入的重任。保證義務教育經費足額、到位,應改革教育財政管理體制,建立新的各級財政合理分擔義務教育經費的投入體制。凡編制內的農村中小學教師工資全額(包括地方政府出臺的各種津補貼)納入縣級財政統一發放的范圍。凡縣級財政仍不足以支付工資的,要通過逐級算賬,核定各級的分擔比例。為確保農村中小學正常運轉所需的公用經費,各級財政要逐步增加中小學公共教育經費支出的比
重。
完善稅費制度改革方案,體現公平負擔原則。從試點情況看,在農業稅及其附加征收方式進行調整、稅率提高的情況下,負擔分攤不合理、不公平的問題仍然存在,以農業為主的中低收入農戶負擔率有所加重。應注意中低收入農業戶和非農業戶負擔分攤問題,進一步完善稅費制度改革方案,體現公平負擔的原則。這次改革,農業特產稅稅制固有的難點與矛盾基本沒有觸及。1994年財政體制改革以後,農業特產稅(1994年以前為農林特產稅)征收受到各級政府的普遍重視,稅收增長速度較快。一些經濟相對落後的地方,財政壓力較大,為維持日益龐大的機構運轉,不得不從農業特產稅上打主意,甚至巧立名目。從長期看,應考慮取消農業特產稅稅種,改成在生產環節設立土地使用稅,在流通環節設立產品稅。為了確保規范農村稅費關系,還要加快農村稅費立法步伐,
強化依法管理稅費,依法遏止亂收費,把農民負擔管理工作完全納入法制化的軌道。(國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員 韓俊)
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