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改革是當代中國的最大紅利,城鎮化則是最大潛力,以改革創新推進新型城鎮化是擺在我們面前的重要任務。浙江省開展27個小城市培育試點,以創新的思路和舉措推進新型城鎮化,注重城鄉聯動、民生為先、民資建城、產城融合和制度創新,促進小城鎮與大中小城市協調發展,走出了一條符合浙江實際、富有浙江特色的新型城鎮化道路,可以為我國新型城鎮化提供經驗和借鑒。
浙江小城多,小城新事多。
把一批規模大、實力強的中心鎮培育成為人口集中、產業集聚、功能集成、要素集約的宜居宜業“美麗小城”,用星羅棋布的小城市“點亮”新型城鎮化、城鄉一體化發展的進程,浙江近年來率先“破題”探索。
2010年12月,浙江省委、省政府作出開展小城市培育試點的決策,構築城鎮化發展新平臺,首批27個中心鎮成為試點。以改革創新推進新型城鎮化,促進小城鎮與大中小城市協調發展,走出一條浙江特色路子。
培“小”促“大”,大中小城市協調發展
全國“千強鎮”中浙江佔334個,小城鎮的數量與活力成為浙江推進城鎮化的比較優勢。但是,在中心鎮的基礎上培育小城市、從“鎮”到“市”,是個必須跨越的“坎”。
在浙江,小城鎮數量不少、功能較弱的問題仍需面對。許多經濟實力雄厚、塊狀經濟發達、市場比較繁榮的經濟強鎮,管理體制和權限卻依舊是建制鎮的農村經濟型,“鎮大權小”、“責大事多”、“人多錢少”。
浙江的決策者把小城市培育作為構建全省城鎮體系的重要組成部分,作為統籌城鄉發展的重要節點,作為轉移脫離土地農民的重要平臺。
按照現代化小城市的高標准培育試點鎮“成長”:
明確小城市功能定位。圍繞大中小城市協調發展的目標,根據小城市區位優勢、產業基礎、文化傳承,重點打造有大城市的功能設施和現代氣息、大自然的田園風光和生態環境、大幅度的要素集聚和高效利用、大批量的農民轉移和穩定就業致富“四大”特色的現代化小城市。位於錢塘江南岸的杭州市蕭山區瓜瀝鎮,是杭州蕭山國際機場所在鎮,定位為杭州都市經濟圈臨港工貿新城;位於杭州灣跨海大橋之畔的慈溪市周巷鎮,小家電產業比較發達,定位為杭州灣南翼現代家電新城;以電工電氣享譽海內外的樂清市柳市鎮,定位為中國現代電器名城;以影視城聞名的東陽市橫店鎮,定位為中國影視文化名城;毗鄰上海的嘉善縣姚莊鎮,定位為臨滬水鄉田園新城。
形成小城市規劃體系。按照城市的標准,編制修編城鎮總體規劃、經濟社會發展規劃、土地利用規劃、控制性詳規和專項規劃,讓原有的鄉鎮規劃模式提昇至城市規劃體系。年GDP大於100億元、年財政收入大於10億元、建成區常住人口10萬人以上、建成區面積大於8平方公裡,具有完善基礎設施、完備社會事業和健全社會管理體制,成為小城市培育的標准。
城鄉聯動,城鎮化和新農村建設互促共進
城鎮化離不開“三農”問題的解決,新農村建設也離不開城市化發展。城鄉互促共進,成為浙江新型城鎮化的重要內涵。
通過近年來“美麗鄉村建設”等系列工程,浙江城鄉發展一體化水平不斷提昇。2012年全省統籌城鄉發展水平綜合評價得分達到87.3分,按照初步統籌(45—60分)、基本統籌(60—75分)、整體協調(75—90分)、全面融合(90分以上)四個階段劃分,浙江統籌城鄉發展水平處於整體協調階段。2012年浙江城鄉居民收入倍數為2.37倍,是國內城鄉收入差距最小的省份之一。
27個試點小城市在推進城鄉統籌發展方面,發揮著獨特作用。增強對農村的輻射帶動能力、強化對農業農村的支持,是小城市發展重要戰略任務。城市基礎設施向農村延伸,城鄉一體的交通網絡基本形成,主要骨乾道路與大中城市實現無縫對接,行政村公交通達率達到100%。垃圾、污水集中處理設施加快向農村延伸,垃圾集中處理率、污水集中處理率分別達到97.1%、74.5%,分別比試點前提高了12.2%、24.5%。小城市試點鎮現代農業加快發展,共擁有農民專業合作社1588家、省級以上名牌農產品57個,吸引工商資本投資現代農業33億元。
以人為本,基本公共服務均等化同步推進
浙江小城市培育贏得了各方尤其是全鎮居民包括農民的支持。據國務院發展研究中心農村經濟部對浙江省小城市培育試點的中期評估報告,試點鎮居民高度評價小城市建設,在對27個小城市試點鎮居民隨機進行問卷調查中,對小城市培育的整體滿意度得分達90.65分,對開展小城市培育試點後的城市環境變化滿意度得分達88.6分,對試點鎮培育成為現代化小城市的信心指數得分達97.43分。
小城市培育之所以能夠取得顯著成效、贏得各方支持,關鍵在於堅持以人為本、民生優先,始終將人的城鎮化作為小城市培育的核心內容,讓更多農民過上城市的美好生活。27個小城市著力於讓農民享受城市公共服務,促進外來人口融入當地社會,注重文化共同體的建設。
27個小城市把強化社會事業發展和提昇公共服務能力作為重要任務。通過加快教育、衛生、文化、體育等社會事業發展,提高公共服務能力;通過加強城鄉社區建設,完善社區服務網絡,提高便民利民的社區服務水平;通過健全社會保障和社會救助體系,增強社會保障能力。目前,各種公共服務在小城市實現功能集成,大大增強了其服務農村和帶動農村發展的綜合功能,承擔起了區域性公共服務中心的職能,成為促進城市基礎設施和公共服務向農村延伸覆蓋、城市現代文明向農村輻射的最直接載體。近三年來,27個小城市投入117億元加快社會事業發展,學前教育普及率、高中段毛入學率、建成區義務教育集聚率分別提高了2.6、3.5、10.2個百分點,千人醫院床位數提高了0.74張,城鄉居民養老、醫療保險參保率提高14.4個百分點。中期評估問卷調查顯示,試點鎮群眾對教育、醫療、政府服務滿意度得分分別達到90.32分、85.32分和91.36分。
在27個小城市中,多個小城市推行了宅基地換住房改革。嘉興市姚莊鎮、崇福鎮、王江涇鎮等推行“以宅基地換錢、換房、換地方”改革,在充分尊重群眾意願的前提下,采取“作價領取貨幣補貼、到搬遷安置區置換搬遷安置(公寓)房、部分或全部到產業功能區置換標准產業用房、到農民集中居住區置換宅基地”等多種方式,鼓勵農民將宅基地置換城鎮住房。溫州市龍港鎮、柳市鎮、鰲江鎮、塘下鎮等也普遍開展了宅基地換住房改革。
27個小城市努力提高對外來人口的服務水平,加快外來人口融合進程。農民工融入當地社會,既是促進產業昇級發展的需要,又是維護社會和諧穩定的需要,更是推進新型城鎮化的重要路徑。諸多小城市牢固樹立“以人為本、服務為先”的理念,讓外來人口享受盡可能多的基本公共服務,加快農民工融入當地社會。諸暨市店口鎮建設外來人口住房保障工程,有304戶、1000多名外來人口在享受醫療、養老等公共服務的基礎上,還享受了保障性住房待遇。
27個小城市著力加快城市文化共同體的構建。文化是城市的靈魂,是城市發展的驅動力。許多小城市在城市生活導向上注重文化引領,通過提高文化活動的互動性、參與性和自覺性,不斷強化城市精神感染力。寧波市周巷鎮、石浦鎮、溪口鎮、泗門鎮等普遍建立“和諧促進會”,創建的新老市民共建共享融合模式,獲得首屆“中國社會創新獎”。
產城融合,撬動民資共同參與建城
“城鎮化”三字的偏旁是“土、金、人”,城鎮化的基本問題是“人往哪裡去、地從哪裡來、錢從哪裡籌”。其中最為重要的,是如何形成城鎮化多元投資主體格局,真正解決城鎮化的資金難題。
浙江是民營經濟大省,民資相對豐厚,社會資本參與城鎮建設積極性高,也有民資建城的成功實踐和良好傳統。蒼南縣龍港鎮是農民建城的樣板,被譽為“中國第一座農民城”,現已經發展成為建成區面積15平方公裡、人口15萬、財政收入超過15億元的特大鎮。基於這一實際,小城市試點鎮積極出臺政策,廣泛吸引各種社會資本參與城市基礎設施和公共服務項目投資建設和運營。
據統計,2011—2012年,浙江省級專項資金促動了100多億元的市縣資金配套,撬動了434億元的地方政府投資,拉動了1700多億元的民間投資,真正實現“四兩撥千斤”的效果。
27個小城市試點鎮還組建股份制投資建設公司,以BT、BOT、公辦民營等方式推進基礎設施建設和教育、醫療等社會事業,整合資源設立政府融資平臺,共融入資金88.3億元,吸引社會資本950億元,社會資本佔小城市投資比重高達74.1%。
“宜農則農、宜工則工、宜商則商”,27個小城市試點鎮以實施產業集聚提昇工程為抓手,做大做強特色產業,推進產業昇級和經濟轉型。通過推動農業向規模經營區塊集中、工業向產業園區集中、商貿業向街區市場集中,產業對城市的帶動作用更加顯著。
27個小城市試點鎮的經濟發展亮點紛呈。2011年27個小城市GDP和財政總收入增長幅度比全省高出3.1和5.0個百分點,2012年比全省高出7.0和6.7個百分點。同時,服務業加速發展成為亮點,2012年第三產業增加值同比增長23%,高於同期GDP增速9.3個百分點。今年1—9月,面對嚴峻復雜的經濟形勢,27個小城市繼續保持了強勁的發展態勢,投資、GDP、財政總收入分別同比增長27.6%、14.7%、12.8%,分別高出全省6.5、6.3、4.2個百分點。
制度創新,體制機制改革激發小城市活力
浙江小城市培育佔有天時、地利、人和,極具活力的塊狀經濟是小城市發展的產業優勢,相對充裕的民間資本是小城市發展的資金優勢,地處長三角世界級城市群是小城市發展的區位優勢,全省上下對小城市培育的支持是小城市發展的人和優勢。但是,小城市培育的最大優勢來自於體制機制改革和制度創新。浙江在管理體制、農民權益保障機制、要素配置機制等方面進行了系統改革,著力建立與小城市培育相適應的管理體制、與農村人口轉移轉化相一致的權益保障機制、與試點鎮建設發展相匹配的要素配置機制。近3年來,27個小城市改革成果豐碩:
管理體制突破。加快推進機構改革、擴權改革、執法體制改革,著力構建起小政府大服務的管理體制;在農村改革方面探索“三權”創新,即加快推進土地承包權、宅基地用益物權、集體資產股權改革,解決了農民的後顧之懮;在要素保障方面建設“三大”機制,即加快推進財政體制改革、農村金融改革、投資體制改革,有力保障了試點鎮的建設發展。除了前文提到的創新舉措之外,試點鎮的改革亮點紛呈:
推行強鎮擴權改革。按照賦予試點鎮與縣級政府相同的經濟社會管理權限的目標,通過委托、交辦、延伸機構等方式,鎮均下放擴權事項157項,並建立鎮行政審批服務中心集中辦理,切實增強試點鎮管理服務能力。
推行行政執法體制改革。為解決“看得見管不著、管得著看不見”問題,在義烏市佛堂鎮先行試點基礎上,27個小城市試點鎮建立了行政執法機構,下放縣級相關部門的執法事項,鎮均下放執法事項488項。
推行財政管理體制改革。按照“劃分稅種、核定基數、超收分成,以2010年為基期年,一定三年不變”要求,27個小城市試點鎮全面建立鎮級財政結算體制,有3個鎮建立了金庫,試點鎮發展實力大為增強。
開展公共服務平臺建設。按照“人員編制、工作經費、擴權事項”到位要求,27個小城市試點鎮全面建立既能受理又能辦理的行政審批、社會保障、行政執法和應急維穩等四大公共服務中心,建立鎮村聯動的服務網絡,切實提高行政服務能力。
推行戶籍制度改革。放開小城市試點鎮戶籍限制,並保留進城落戶本地農民的原有權益,允許享受當地城鎮居民基本公共服務,允許原有經濟和財產權益交易流轉,外來務工人員可積分落戶並享受當地基本公共服務。