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放松管制、引入競爭已成為國際上公用企業改革的共識。公用企業改革的國際經驗,為我國提供了有益的啟示。
公用企業改革的立法原則
強調放松規制在我國更具有特殊意義,政府管制應該只適用於自然壟斷業務,非自然壟斷業務則基本上放松規制,實行市場競爭機制。在市場准入上,政府對進入者可在嚴格的資格條件審查的基礎上實行核准制、申報制、注冊制等;在價格(收費)規制上,要使定價機制逐步過渡到公用企業自行定價,國家負責監控、審批、備案的方式。
在自然壟斷性的公用事業領域,由一家或少數幾家企業壟斷性經營能使成本效率最大化,因此,既要引入競爭機制,又要有國家監管,特別是通過市場准入制度,控制進入市場的企業數量,要求這些企業必須達到最小經濟規模,以避免低水平過度競爭。
公用企業提供的是人們與生活相關的基本物資和服務,是這類產品和服務的惟一供應商,消費者在購買此類商品或服務時沒有選擇餘地,因此,要建立公用企業行業信息強制披露制度;建立公眾參與制度;建立有利於消費者權益保障的公眾訴訟制度、團體訴訟制度,小額訴訟制度,改革現行的集團訴訟制度等。
加快公用企業體制改革
公用企業的體制改革要求政府職能進一步分離,其承擔的國有資產所有者職能應轉交相應的國有資產出資人機構來行使,實現政資分離;把目前由行業主管部門以及其他部門承擔的政府監管職能,交由獨立的監管機構來承擔,實現政策職能與行業監管職能的分離;將現有行業主管部門的職能界定為主要承擔制訂行業發展規劃、產業政策、市場規則等任務。應當在公用事業領域建立相應的自律性組織——行業公會,充分發揮其對本行業的業務指導作用。
必須對公用企業實施股份制改造,將公用企業從單一投資主體轉向多元投資主體,所有投資主體(包括國家)都只能以出資者的身份參與公用企業的經營決策。只有獲得了實質性的生產經營決策權,公用企業纔會具有開展市場經營活動的活力、動力和壓力。
解決公用企業的行政壟斷性問題後,還必須導入競爭機制,打破公用企業的經濟性壟斷格局。其一,對非自然壟斷性業務,取消基於所有制、地區和部門的所有限制,允許所有符合資質條件的市場主體展開公平競爭;對自然壟斷性業務,實行政府管制下的特許權招標經營制度。其二,逐步縮減政府行政審批的范圍和事項,將行政指定經營主體改為依法核准或通過招標選擇經營主體。其三,對國外投資者,逐步放開公用事業領域的市場准入。
在放開市場准入限制的同時,還要對有自然壟斷特性的公用企業進行適度分解、重組,以形成有效、有序競爭的產業組織結構。通過分解公用企業的垂直一體化結構,把公用企業中的自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務區分開來,從而實行不同的規制政策。
考慮到有效競爭,政府可允許企業進行垂直一體化經營,但要求企業對自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務分別實行財務上的獨立化,政府對自然壟斷性業務進行嚴格的價格管制,以監督和控制企業運用內部業務交叉補貼等反競爭行為。
價格是法律規制中最重要的因素之一。競爭性環節(如上網電價)應當實行市場定價,對自然壟斷環節要實行價格管制。價格管制可采用價格上限法。進一步發揮價格聽證會的作用,建立嚴格的公共定價制度。
而對於自然壟斷環節網管的公平接入的規制問題(如電信網的互聯互通、電網的公平接入等),法律應當通過明文規定,強制要求其承擔互聯互通的義務。
目前,產業監管機構已經失去了繼續單獨行使反壟斷執法權力的合法性與社會認同性,必須改變政策部門和行業監管機構代行反壟斷執法權的現狀,建立真正的反壟斷執法機構。監管的目標定位應兼顧消費者、投資者及相關利益者的利益,監管的核心是要解決信息不對稱和市場失效。監管權應當包括市場准入、定價政策、競爭政策以及普遍服務政策四個方面。對於不同的行業或環節應當實施不同的監管,如對壟斷性環節(如電網)在成本透明的基礎上加強價格監管,對競爭性環節(如上網電價)實行市場定價;加強對壟斷環節公平接入的監管(如電信網的互聯互通、電網的公平接入等)。政府政策部門在確定定價機制後,應交由監管委員會負責實施。監管機構應是獨立的、集中的、法定的、專業化的監管組織,就像德國聯邦卡特爾局、美國司法部反壟斷局一樣,其生效判決具有強制執行的法律效力;監管人員不宜大量從現有公用企業管理人員中遴選,而應公開招聘;監管方法應法制化和科學化;在保障發揮現有紀檢、監察、審計等制度的作用外,還要建立信息定期公開發布制度,要充分發揮媒體的監督作用。
公用企業的法律體系改革
根據其他發達國家的經驗,規范公用企業以及其他佔有市場獨佔地位企業的市場行為的任務通常由反壟斷法來承擔。
目前我國公用企業領域的壟斷主要表現為政府及其部門濫用行政權力限制競爭的行為,即行政壟斷這一比較特殊的壟斷形式。因此,將行政壟斷納入我國《反壟斷法》調整范圍以及如何對其進行規制,就成為完善公用企業反壟斷法律體系不容回避的問題。
不少公用企業在行政力量的庇護和縱容下濫用其市場支配地位,因此,對我國公用企業進行反壟斷法律規制應明令禁止濫收費用、索取高價、限制競爭、限制交易、交叉補貼、拒絕互聯互通或為之設置障礙等具體壟斷行為,並規定相應法律責任。而不是過分挑剔產業的市場集中度。還應制定一系列制裁手段,包括:『警告』,『裁決無效』,『強制訂立協議』,『請求損害賠償』、『刑事制裁』等,保護競爭,也保護競爭者。
借鑒西方國家經驗,應抓緊修改和制定各行業立法,在此過程中,應當禁止各地方通過制定地方性法規的方式對其所轄范圍內的公用企業進行管制,最大限度地防止行業主管部門主導立法的傾向。應當在時機成熟的時候,制定《公用企業法》,對公用企業的范圍界定、行業發展目標、經營原則、企業組織形式、運作機制、定價程序、監督程序等事項作出規定。各地方和行業管理部門要及時清理、廢除有關地方封鎖和行業壟斷的各類規章和規定,打破行業壟斷和地區保護。
在我國公用企業反壟斷法律規制中,要體現和貫徹W TO多邊貿易法律體制(比如《服務貿易總協定》)的規定,特別要領會其非歧視、透明化等原則的精神實質。要積極利用在世界各國中通行的反壟斷法的適用例外原則和W TO項下的各種豁免制度來對我國部分關系國計民生的公用企業予以適當保護,以更好地參與國際競爭。
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