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隨著我國經濟快速發展,政府職能不斷變化,政府依法行政力度不斷加大,政府作為民事主體參與經濟活動也不斷增多,這就導致了一大批具體法律事務的產生,對政府行政管理體制和執政能力提出了更新、更高的要求。而政府的依法治理、依法行政也是構建社會主義和諧社會的重要環節之一。
新形勢下,面臨越來越多的更為復雜的法律事務,要求必須有一批專門的法律專業人士為政府提供法律服務。
為探討律師在為政府提供法律服務中所起的重要作用,明確律師如何更好地服務政府,推動政府科學理政、依法行政,2007年4月20日,天津市司法局、天津市律師協會攜手天津日報《經濟周刊》,圍繞『律師為政府提供什麼服務』召開主題沙龍。邀請政府相關部門、司法局、律師協會相關負責人、專家學者與專業律師共聚一堂,進行一次深入探討。
出席嘉賓:
矯捷 市政府法制辦主任
宮鳴皋 市政府信訪辦副局級巡視員
高從善 市司法局副局長
沈志勇 北辰區副區長
李雲虹 市司法局律管處處長
李願和 北辰區司法局局長
徐興雲 市律師協會秘書長
付士成 南開大學法學院副院長、行政法專家、市政府法律顧問
何紅鋒 南開大學法學院教授、政府采購法律問題專家
孔曉艷 市律協常務理事、嘉德恆時律師事務所高級合伙人、漢沽區政府法律顧問
李濱 市律協理事、國浩律師集團(天津)事務所高級合伙人
劉松剛 市律協理事、金三維律師事務所主任、大港區政府法律顧問
王繼民 市律協理事、天津津安信律師事務所合伙人、河東區政府法律顧問
王麗萍 巨川律師事務所主任、河西區政府法律顧問
楊春慧 天津坤鵬律師事務所主任、河西區政府法律顧問
段洪祥 金辰律師事務所主任、北辰區政府法律顧問
依法行政
律師作用凸現
《經濟周刊》:目前天津律師為政府服務的總體情況如何?在政府依法行政、科學理政的過程中,為什麼需要律師參與?律師在其中發揮了怎樣的作用?
高從善:隨著社會經濟的高度發展與律師制度不斷完善,律師在推動民主法制建設、經濟發展以及和諧社會建設等各方面的作用越來越重要。據不完全統計,目前我市律師擔任市、區、鄉鎮各級政府及各類行政機關法律顧問的達58名,佔到了律師總數的3.01%,服務政府機關39家。其中,2位律師擔任市政府法律顧問,44位律師擔任各區縣、鎮政府法律顧問,22位律師擔任各類行政機關法律顧問,律師們通過開展紮實有效的法律服務工作,為政府的全局決策和重大法律事務處理提供法律諮詢與意見。
除了擔任政府法律顧問外,我市律師還通過多種方式為政府和人大等有關機關提供服務。2005年與2006年,本市律師先後參與了兩個地方性法規草案的起草工作,即:市人大常委會法工委委托市律師協會起草《天津市制定地方性法規聽證辦法(草案)》、市政府法制辦與市國土房管局委托市律師協會起草《天津市房地產交易管理條例(草案)》。
總之,律師在為政府提供法律服務的作用愈見明顯,在推動政府科學理政、依法行政中律師提供服務的空間越來越大、作用越來越強。
矯捷:法制辦是政府的參謀助手和法律顧問,但是法制辦人員有限,從事立法、行政復議、審查備案、依法行政業務的專職人員只有30多名。隨著依法行政的深入進行、領導法制意識的加強,涉法具體事務越來越多,法制辦忙起來就想找律師幫忙。比如,隨著國家對科學立法、民主立法要求提高,律師成為立法不可缺少的一支隊伍。涉及到實踐性比較強、社會比較關注、與市場經濟結合比較緊的法規需要更多地依靠律師做工作。我覺得這是律師為政府服務的一個最大的部分。
付士成:2004年國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》,綱要確定經過十年左右的時間基本實現建設法制型政府的目標。這裡講的建設法制型政府包含一系列內容,主要是實現體制轉換基本到位、科學民主決策制度基本完善、行政執法體制基本建立,並且提出行政執法重心下移,正常執法程序要健全,政府要進一步探索低成本、高效率化解矛盾糾紛機制,還有公務員素質的提高等等。這些內容中很重要的一點,就是政府法制部門要成為政府的參謀和助手,保障措施中特別提到律師的參謀作用,這為律師介入政府法律工作提供了很好的條件和空間。
《經濟周刊》:參與本次沙龍的有市信訪辦和北辰區有關領導,從自身工作的角度,你們怎麼看待律師在政府相關工作中的作用,有哪些切身體會?
沈志勇:從北辰區情況來看,律師為北辰區各項事業作出了積極的貢獻。目前區政府,全區九個鎮、四個街都聘請了法律顧問,包括我們的職能委局,特別是經濟發展比較快的鄉鎮,村村都聘請了法律顧問,為政府工作的規范化、制度化和法制化奠定了很好的基礎。結合北辰區實際,我們感到律師可以為政府提供以下服務:一是在區政府重點工作確定和重大決策上律師為政府把法律關。二是維護社會穩定和化解社會矛盾中起到重大作用。三是在經濟活動中發揮了積極作用。比如說我們在企業談判方面,在合同的簽訂、企業投資、企業改制還有工業征地和開發建設等方面,在這之前都征求了律師意見,讓律師進行把關,嚴格按照法律規定辦事,避免了很多問題的出現。四是在法律宣傳普及上律師發揮了重要作用。
宮鳴皋:去年3月份市信訪辦與市司法局合作,律師參與涉法信訪接待,經過一年來的運行取得了很好的成果,每個星期三上午由市司法局選派比較優秀的律師到市信訪辦去做接待工作,一年來已輪流坐班60多次,接待了幾百名涉法涉訴老戶。我們感到律師參與信訪工作,有利於正確引導信訪群眾依法維護自身權益,有利於為群眾解疑釋惑,有利於促進司法和執法部門處理信訪問題,有利於提高法制化水平和信訪工作效率。
發揮特色優勢
提供優質高效服務
《經濟周刊》:通過各位的發言,我們了解了律師為政府服務的意義和作用,律師作為法律專業人士,其服務於政府的優勢體現在哪裡?
高從善:新形勢下,面臨越來越多的更為復雜的法律事務,要求必須有一批專門的法律專業人士為政府提供法律服務。律師通過具體執業行為廣泛接觸社會各階層,能直接知道老百姓關心什麼知道政府在依法行政中可能遇到哪些問題並能從法律角度提出相應的解決之道,在參與政府重大項目投資的法律可行性論證、重大決策的研究諮詢,協助相關部門采取切實有效的法律手段促進依法行政機制的建立;參與政府的規范性文件和政策制訂修改工作;代理政府參與商務談判和行政訴訟,維護法制政府的良好形象;參與涉法信訪工作,化解社會矛盾糾紛;保障市場經濟秩序的健康發展等方面具有不可替代的作用。
《經濟周刊》:律師發揮自身優勢,做政府智囊,為政府分懮。協調處理政府與各方利益主體間的關系,提供高效優質服務,在這方面,各位律師有什麼體會?
王麗萍:律師作為提供法律服務的專業人士,熟悉各種法律規則,具有良好的專業優勢,並廣泛接觸社會各方面、各階層,我本人給三任區長擔任過法律顧問,我覺得律師的橋梁和紐帶作用是其他任何職業都不能替代的。我給政府做顧問這麼多年,做好上傳下達的工作,我覺得這是我們律師工作的一個亮點。在很多情況下老百姓更願意和律師交流,通過我們律師的橋梁紐帶作用化解了很多矛盾,為政府分了懮。
段洪祥:我本人擔任北辰區政府法律顧問,我所在的律師事務所內設置了『律師信訪接待聯動機制』,即所內律師在信訪接待工作中,涉及重大法律問題及時報告,並聯合應對的制度。例如,律師在接待上訪諮詢過程中,如果發現擾亂正常社會秩序的苗頭,一方面對群眾采取釋法教育,講清法律規定,建議不要以身試法,另一方面,立即向相關執法部門通報情況,使其能夠對突發事件做好准備工作。實踐證明,『律師信訪接待聯動機制』取得了良好的社會效果,同時也得到了有關方面的肯定。
宮鳴皋:律師參與信訪深受群眾歡迎,我覺得是基於以下三點:第一是律師具有中立性,在處理信訪案件時更加公正使群眾容易接受。第二是專業性。因為參與信訪接待的律師,對法律的解釋有豐富的司法實踐經驗,系統掌握法律知識,所以律師在老百姓心目中有很高的權威性,律師對法律的解釋很容易被老百姓接受。第三是服務性。因為參與信訪工作的律師是免費的,免費為群眾提供法律方面的諮詢和服務,所以老百姓無須付出代價,就可以得到法律方面的幫助。
《經濟周刊》:律師是經濟建設的『促進者』,隨著政府職能的不斷變遷,政府行政職能的不斷提高,律師為政府提供的服務領域在不斷擴大,其中涉及經濟領域的業務有哪些新進展?
高從善:目前律師正積極主動為一些基礎設施的工程建設項目進行招投標的工作,開展資信的調查,搞一些合同的審查,參與一些大型項目的合同談判,參與大宗材料的采購,包括土地的利用和征用、項目的洽談等等。在這些方面提供了大量的法律服務,做了大量的工作。
段洪祥:關於律師介入政府招商引資的問題,我們所受政府委托從項目審查資質介入,進行全程法律服務,我談談正在操作的一個項目。一家由南開大學7位博士、碩士創辦的高科技企業,核心產品是『阿加曲班』,該藥是專門用於治療急性缺血性腦中風病癥的合成西藥。它的研發中心在市裡,由於市內土地資源相對較少,通過有關部門協調以後,准備把它落戶到北辰,相關部門委托我所操作,我先後參與了五次談判,並對該公司進行實地考察,經過幾個月的努力,該項目前期20畝土地轉讓合同已簽署完畢。
特殊領域
提昇服務水平
《經濟周刊》:怎樣看待律師為政府提供法律服務的特殊性?
高從善:作為法律顧問,律師與政府之間的關系是平等的民事法律關系,律師顧問是政府借用的『外腦』,但必須注意到,與一般的法律服務不同,律師與政府之間並非是純粹的經濟利益關系,由於擔任政府法律顧問也是律師服務政府、體現其自身價值的平臺,律師應將為政府提供的有償服務與自願服務相結合,基於社會公共利益的需要,律師顧問在特定情況下可以也必須向政府提供必要的無償法律援助服務。
《經濟周刊》:律師在為政府這個特殊客戶提供法律服務的同時,是否會感到存在障礙和困惑?
付士成:從我自己做法律顧問的感受來說,我覺得律師本身有一個劣勢,就是對政府整體工作的思路、習慣以及處理問題的規則了解不夠深入,往往會從純法理角度介入。
矯捷:目前各級政府對律師為政府擔任法律顧問還存有一定的顧慮,一方面來自於個別律師的個別事件引起的負面影響,一方面是認為律師收費高。其實,律師為政府做法律顧問收費是很少的,有的甚至是無償服務。我覺得律師要加強自律,維護自身形象,通過正面的宣傳,讓社會認識律師這個群體是有品位、很自律的組織,使政府部門能夠看到律師的作用。
《經濟周刊》:那誰來為律師提供的服務買單?
何紅鋒:律師為政府這個新領域提供服務,即便是免費的,也有助於提昇律師的品牌,樹立律師的形象。
王麗萍:為社會和政府服務應該是律師的基本職責,對於是否給費用的問題,至少在目前的情況下,在基本解決生活問題後,很多律師都願意主動為政府提供無償服務。當然從長遠角度考慮,律師也希望政府能夠花錢購買服務。
孔曉艷:要政府花錢買律師的服務,首先我們要關起門來考慮到底能為政府提供什麼,想一想自己是否有足夠的資本讓政府離不開你。目前我覺得做的課題越多,尤其是在金融領域,越深刻地感受到,想要讓政府出錢買服務,我們自己就要先練好『內功』,提昇自身的服務水平。
《經濟周刊》:如何纔能提昇律師的服務水平,各位有什麼好的建議
王麗萍:我覺得在為政府服務的過程中,律師可以主動一些,這也是一種無聲的推介,讓政府認識律師能夠發揮哪些專業所長。比如,我們主動為社區提供無償法律援助,五六年了,各方面反映良好,並被河西區委評為先進模范社區,區領導也覺得我們做得挺好的,並認識到律師不只是能夠起到『救火』作用,在普法等各方面律師都可以介入。
王繼民:在長期擔任政府法律顧問工作中我有一點感受,律師在協助政府依法治市、依法治區提供法律服務的過程中,也要為他們充實法律知識,同時要與政府工作人員進行感情上的溝通,並主動地去理解政府工作的思路和習慣。
李濱:我覺得政府從不需要律師到需要律師的過渡是一種社會進步,作為律師,我們必須要珍惜這個進步,珍惜這個客戶市場,努力為政府提供一流的服務。
我們的行業內部一定不要搞不正當競爭,因為目前律師服務這個市場還沒有完全培育起來,不誠信的服務和不正當的宣傳有可能會斷送律師進入政府服務的大好前景,因此,僅僅靠律師的責任感和道德感是不夠的,還要有一些好的機制和獎懲制度,比如,凡是為政府提供服務的律師就不允許進行商業宣傳,對為政府提供服務的律師也應該使用一些肯定機制和獎勵機制,比如將為政府提供的無償服務算作一種法律援助等等。另外,如何及時地、科學地、全面地、准確地把好律師、好團隊推介給政府也是值得思考的問題。
創造利好環境
開拓律師服務空間
《經濟周刊》:律師為政府服務是社會的發展趨勢,那麼我們政府方面怎樣建立起一個好的環境,整合資源,使律師能夠更好地為政府服務?
矯捷:溝通渠道和合作環境的改善應當和領導依法行政的意識緊密相關。以前各個區就做得很好,區政府、區長聘請法律顧問。現在來看這種形式,其中有好的方面,也有不好的方面。好的方面就是固定的律師擔任政府的法律顧問有一個連貫性,對政府的運作情況比較熟悉,不好的方面就是局限在這幾位律師。
所以,我認為將來市政府的法律顧問應當是相對固定的,這個相對固定應該是一個庫,這個資源庫應該是流動的,我需要什麼就用那個領域最好的律師,這樣能夠有效整合資源,發揮律師的專長為政府提供服務。現在法律顧問是一個機制,而不是具體落實到誰是政府的法律顧問,因為律師也在不斷成長,所以應當有一些新鮮血液進來,不斷更新我們掌握的信息。
高從善:就是給政府建立一個法律服務人纔資源庫。
劉松剛:律師為政府提供高質和高效的法律服務首先有一個前提,這就是平等的前提。因為長官意識加於律師職業當中就會變味。其次,國家在推動依法行政的過程中,每一級政府和各職能部門行政長官的法律意識都比較重要,如果他們的法律意識不強的話,流於形式是不行的。
楊春慧:從律師的服務上來講,目前各級部門還是存在出現問題找律師,律師從事傳統服務佔的比重還是比較大。比如日常生活當中,信訪當中出現問題纔找律師,現在律師工作已經大大拓寬了,比如說法律評估、法律分析、法律意見等等,而且從實踐證明能夠顯現出律師的作用,在發生事件的時候,越早地用律師這樣就可以減少投入成本,可以防范巨大的風險。我覺得政府用律師應該越早越好,不能出現問題的時候再找律師。
何紅鋒:如果把律師看成是一種政府購買服務,政府采購對象包括很多方面,現在所面臨的問題就是律師怎樣進入政府的服務領域當中。如果政府采購律師服務,就應該按照《政府采購法》的采購模式操作,應該允許所有有資格的律師事務所有一個公平競爭的過程,這樣可以使政府獲得更優質的律師服務。
《經濟周刊》:『律師為政府服務』其利好環境的建立應當是政府與律師雙方共同努力的結果。那麼律師在擔任政府法律顧問工作這一過程中又應該注意哪幾個方面的問題?
高從善:首先是律師應該擺正律師與政府之間的位置。也就是說同時處理有償服務和自願服務的關系。
另外律師要正確處理好與政府的內部法制工作部門之間的關系,政府法律顧問和政府法制部門都為政府提供專業性的意見和建議,在職能上有一定的重疊,但二者不能相互代替,律師應當與其相配合共同為政府的依法行政提供思想與技術層面的支持。
矯捷:律師自身形象也非常重要。一個律師引起負面的東西有可能會影響律師整個群體,所以我覺得律師一定要維護好自身的形象,加強自身的社會責任感,為推動社會和諧發展和經濟建設服務。
《經濟周刊》:通過各位領導和嘉賓的發言,我們感覺到律師在推動建立法制政府方面扮演著獨特的角色。在政府和各有關方面的大力支持下,律師在推動依法行政過程中的重要性日漸凸顯。同時,律師也當仁不讓,主動服務,在更高層面上做了大量的工作。
高從善:是的,隨著政府職能的不斷變遷,政府行政職能的不斷提高,律師為政府提供的服務領域也在不斷擴大。律師受政府的委托,來幫助企業進行公司制的改革和股份制的改造,同時積極參與一些企業的資產重組以及項目的可行性論證、化解債務負擔、分析投資風險等等,在推進農業產業化、發展鄉鎮企業方面也在不斷地進行探索,這些法律服務領域在不斷地開拓。
孔曉艷:律師服務空間的拓展尤其體現在政府創新領域的研究方面。我特別體會到政府非常需要律師這樣的專業人士來參與。首先在法律環節上,因為對於一個課題研究有很多的角度,甚至還有很多細節的制度安排,法律人纔在其中起到不可或缺的作用。其次,在創新領域研究方面,各位領導和專家都講到了,律師的經驗和思維使其在接觸與處理國際化事務過程中門檻和界限可能會少一些。所以,這兩年我為政府提供法律服務的重點就鎖定在濱海新區的開發開放上,尤其是金融領域的先行先試的一些課題,涉及到金融產品、金融企業、金融體制和金融市場整個創新領域的研究,這些項目對於天津本身和全國來說都是一個探索。
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