| ——中國城鄉建設經濟研究所所長陳淮博士訪談錄
一、物業稅的首要職能是維護社會公平
問：最近一段時期來，關於開徵物業稅(或稱不動產稅、房地產稅)的問題引起了社會的普遍關注。我國爲什麼要考慮開徵這個稅種呢？
答：討論這個問題需要先聲明，這裏所說的都僅僅是作爲學術探討性質的個人意見。完全不意味着正式的政策取向。
有資產就要徵稅。這在市場經濟下是一個常識。要不要開徵物業稅，這本來是一個無需討論的問題。資源特許利用、交易、所得、資產持有，這是全世界政府獲取稅賦收入的四個基本環節。有資產就要徵稅。在所有國家都一樣。在市場經濟下，土地、住房是一種資產，持有這種資產就要賦稅。這個稅是增加政府提供公共產品的能力、調整社會公平尺度、促進資源合理利用以及調整公共利益與私人利益和商業利益之間關係的重要稅種。
問：老百姓有套房子是用來住的，是生活中不可或缺的，爲什麼要對老百姓的生活必需品徵稅呢？這合理嗎？
答：你這個問題問得非常好，也非常尖銳，是目前很多人對物業稅心存疑問的第一大問題。但你這個問題中有兩個模糊之處。一是，老百姓有窮人富人之分，富人也是老百姓；二是生活必需要有個社會必要的尺度，還要和資源節約結合起來。
我們先說一個首要的必要性，這也是中國現在需要考慮開徵物業稅的最重要原因之一。這就是調整富人和窮人在資源佔有上的利益關係，維護社會公平。
在過去二十餘年的發展、改革、開放過程中，中國不同的社會階層在財富佔有上已經呈現出了較大的差距。開徵差別稅率的物業稅，一方面可以通過稅收手段抑制富人過度佔有資源，特別是佔有優質資源；另一方面可以使政府獲取更多的資源，通過完善住房保障體系來幫助中等收入、低收入和特困羣體獲得住房及改善住房條件。
問：您的意思是物業稅將對富人多徵、高徵對嗎？富人的房子也是花錢買的，如果是合法善意取得，爲什麼就要高徵、多徵稅呢？如果富人有多納稅的義務，不是在個人所得稅環節就調整了嗎？爲什麼還要在財產持有上再徵一次呢？
答：這個問題追問得也非常好。物業稅是要依據對資源的佔用程度來徵收的。我們舉個例子說。如果富人佔有一所很大的別墅，大到可以盡情地養花、養鳥、養寵物，儘管他是花錢買的，是合法善意取得的，但由於他佔有了這麼一大塊優質資源用於奢侈性消費，全社會用來提供國民財富的資源就少了一塊。由於土地等資源是有限的，富人的奢侈性需求佔用得多了，是不是公共利益、窮人的利益就受到損害了呢？能夠帶來國民財富增加的寶貴資源被富人奢侈性消費佔用，這對社會發展顯然是不利的。那怎麼辦呢？就用物業稅來調節。要麼你交很重的稅負，要麼你把這個大園子用於經營性用途，比如說改成能爲國民財富帶來增量的星級酒店。迫使富人不能浪費有限的資源，這不僅合法，而且也很公平。
問：對多佔有資源、佔有優質資源的富人徵稅，這容易理解。但普通工薪階層，窮人擁有的生活必要住房是否也要徵稅呢？
答：這個地方有個學問。不能簡單地說是否徵，而要看徵多少和適用稅率是多高。在必要限度內，可能只需交很少的稅，象徵性地交一點稅，甚至適用稅率是零。零稅率不等於不徵稅。窮人、低收入羣體生活必需部分的自有住房仍是課稅對象。只不過你需要交的稅款是零分。這不是玩遊戲。這是制度設置的必需。就像個人所得稅，1600元以下月收入不用交稅，但有關部門一再聲明，這1600元標準的“學名”，也就是嚴格的政策說法不叫“起徵點”，叫“扣除額”。財政部、國家稅務總局在貫徹實施新個人所得稅法的通知中明確規定“除國家統一規定減免稅項目外，工資、薪金所得範圍內的全部收入，應一律照章徵稅”。請注意是“工資、薪金所得範圍內的全部收入”。我理解，就是1600元以下的工資、薪金也要徵稅，只不過稅率是零。對窮人、低收入羣體的物業稅也適用這個道理。零稅率不是沒稅率，就像零度不是沒溫度一樣。通過這種制度設置，就可以即維護了稅制的統一性與嚴肅性，又保護了普通老百姓、中低收入羣體的利益。
二、開徵物業稅的制度意義在於維護公共利益
問：除了調整社會公平，物業稅和工薪階層、普通老百姓還有什麼關係呢？
答：這個關係可大了。對我國來說，物業稅的還有一個極其現實和重要的職能，就是推進資源節約。
中國不僅是一個人多地少的國家，而且是一個處於城市化快速發展過程的國家。在過去二十餘年中，我國城鎮居民人均居住面積從1980年的不足5平方米提高到了2005年的26平方米。在1999年到2005年的7年間，城鎮居民每年每人居住面積的增長都在1平方米以上。二十餘年裏，中國的城鎮人口從1.9億人增長到了5.4億人。按照這樣的住房改善速度和城市化速度，中國可用於居住的土地將不可能滿足未來15到20年發展的需要。不僅土地不夠用，水資源和能源也嚴重短缺。人們很容易注意到，老百姓居住用能，已經從照明、聽收音機發展到用彩電、冰箱，又發展到用空調和各種電熱器具。目前中國一次能源消耗中超過40%以上的部分用於了建房子和住房子。而中國恰好是一個能源資源嚴重匱乏的國家。怎麼應對呢？就得鼓勵資源節約，抑制過度消費。
節約資源是公共利益。這個公共利益包括國民經濟可持續發展的利益，包括我們這個社會全體成員的利益，包括我們子孫後代的利益。請注意，這裏所說的“過度消費”不僅包括富人的奢侈性消費，也包括中等收入階層、普通工薪階層享受性的消費。物業稅真正開徵時，單套面積過大，超出普通住宅標準或者生活必要限度的房子可能適用稅率就要明顯高一些。2005年黨的十六屆五中全會“關於十一五規劃的建議”中明確指出，要“發展節能省地型建築，形成健康文明、節約資源的消費模式”。
問：政策應當鼓勵老百姓有自己的房子纔對，爲什麼有了自己的房子政府要來收稅呢？
答：過去一些年來的住房制度改革、發展房地產市場等都是爲了讓老百姓擁有自己住房，這個目標沒有疑問。但人人有房住、大多數人擁有自己的住房，不能光靠蓋新房子。還要通過一定方式的鼓勵流動，加快存量資源的優化配置。我國目前的城鎮住房資源總量已達165億平方米。但由於歷史因素，這些資源的分佈存在着兩個極大的不合理。其中，一是從上世紀80年代初期起的很長一段時期內，爲了應對當時嚴重的住房短缺危機，政府採取了“鼓勵單位自建住房”的政策。機關、企業均可利用所佔有的城市土地自建職工住宅。由此形成了嚴重的城市功能分區混亂。居民住宅與商業區、政務區、工業園區以致旅遊區相互混雜。這種狀況導致了寶貴的城市土地資源的極大浪費。二是中國曾長期實行“福利分房”制度，居民的住房位置以及空間大小几乎完全不取決於個人或家庭的意願。“分到什麼房子就得接受什麼房子”。這種被迫接受的資源配置格局，使大量住房資源實際上處於低效率的利用狀態。社會資源所能提供的福利水平被大大降低。從1999年起，中國實行了大規模的住房制度改革。通過市場途徑實現“以小換大”、“以遠換近”、“以差換好”已成爲人們的普遍要求。要實現這個目標，就需要促進促進存量住房資源的流轉。
在持有環節的開徵物業稅的同時，降低交易、流轉環節的稅負，促進一級市場、二級市場、租賃市場和中介市場等多層次市場體系不斷趨於完善，可以有效地推進現有住房資源的市場化流動，優化城市土地資源的配置結構，提高城市住房存量資源的利用效率。讓所有資源都得到最充分、最合理的利用，這也是一種公共利益。
問：不論怎麼說，增稅就會抑制住房消費。2005年中央經濟工作會議的重要議題就是要努力擴大內需。這其中的矛盾怎麼解決呢？
答：這個問題問得很專業。解決好制度建設與經濟調控之間的矛盾的確是非常重要的。其實，稅也是一種經濟運行的調控手段。人們常聽說的“財政政策”，其中就包括動用稅收手段調整短期的經濟運行狀態，調整國民經濟中的供求關係。
物業稅是增強政府對社會經濟運行調控能力的一個必要工具。舉個例子說。現在人們已經對通貨膨脹和通貨緊縮這些說法比較熟悉了。通脹與通縮之間的相互交替、輪動，是市場經濟下不可避免的常態現象。通脹實際上就意味着貨幣資產貶值而實物資產增值。通縮則正好相反。通脹時，社會普遍的經濟行爲是“以幣求貨”，而通縮時則是“以貨求幣”。買賣住房等不動產，恰好是大多數人“貨”、“幣”轉換的最好方式。建立和完善針對實物資產持有環節的物業稅，政府就可以通過物業稅與利息稅等財政手段、利率等貨幣手段的反向調整，實現對宏觀經濟運行狀況的有效調節。例如在通脹預期強烈時提高利率、降低利息稅，同時提高物業稅，鼓勵人們持幣；在通縮預期強烈時則相反，鼓勵人們投資實物資產。就是說，鼓勵消費擴張就可以通過減免物業稅來鼓勵人們購房和持有房產。調整經濟運行，這也是一種公共利益。
問：稅是政府利益的體現。增稅是不是就是政府的利益多了，老百姓的利益少了？
答：首先得說，存在這個矛盾。但應當強調的是，在正常的制度框架內，政府利益本身就代表公共利益。市場經濟下政府的首要職能就是維護公共利益。
土地、房產有個特點，隨着國民經濟的發展、城市環境的改善，其價值會不斷升值。物業稅最重要的制度功能之一，就是讓政府所代表的社會公共利益有機會在長期發展過程中持續不斷地分享城市化、工業化以及經濟規模擴張所帶來的好處。同時，還可以使政府在改善基礎設施、優化環境，提供更多公共產品的投入獲得間接補償，使公共利益獲得可持續的擴張動力。設置物業稅的目的之一，就是要讓公共利益有更多機會分享土地增值的收益。
三、我國開徵物業稅的基礎條件已經趨於成熟
問：我國是從計劃經濟轉型而來的，老百姓持有不動產纔剛剛起步，人們對“有資產就要徵稅”的觀念還比較生疏，從目前看，我國開徵物業稅的條件是否成熟了呢？
答：開徵物業稅的條件分爲技術條件和社會基礎條件兩部分。關於技術條件和社會條件的區別，可舉個例子來說明。利息稅本來也應當實行累進稅率纔對。對存錢多的富人和存錢少的窮人實行差別稅率。這個道理大家都同意。但實行差別稅率需要金融系統全部聯網和完全實名制的技術條件。有這個技術條件，才能讓富人在多少個銀行開戶、開多少帳戶都逃不了稅。但現在我們的技術條件還達不到，就只能先暫實行比例稅率。比例稅率實際上是一種不得已而爲之的選擇。
物業稅涉及的社會利益關係非常複雜。怎麼徵、怎麼管、怎麼評估、採用什麼樣的手段等需要完善的技術條件。現在看，我們還處於加快籌備的過程中。但開徵物業稅最重要的基本條件，不是稅收部門的徵管能力、徵管手段，而是社會居民擁有私人資產不斷累積的能力。
問：您剛纔提到利息稅。利息稅不也是對財產徵稅嗎？爲什麼又要開徵物業稅呢？
答：從上世紀80年代初期起，中國城鎮居民的生活改善、社會富裕程度的提高，已經走過了三個基本階段。
從20世紀80年代初期到90年代初期的10年，人民生活改善和社會富裕程度的提高，主要體現在收入的不斷增長上。在那個階段，在遇到通貨膨脹時，只要提供物價補貼就可以有效保護中低收入羣體的利益。因爲那個時候，很少有家庭擁有存量資產。人們的基本利益主要體現在當期收入與當期支出的對比關係上。與此相應，針對流量收入的個人所得稅就可以起到調整社會公平的作用。
從上世紀90年代初到21世紀初，人民生活改善和社會富裕程度的提高，主要體現在與收入增長的同時，私人金融資產開始實現加速累積。儲蓄存款、國債債券以致外匯、股票等成爲了私人財富的普遍體現形式。在這個階段，當通貨通脹對人們的存量財富構成貶值威脅時，“保值儲蓄”的政策就可以有效保護大多數人的利益。因爲人們的資產構成中主要是高流動性的金融資產。也正由於持有金融資產開始成爲社會的普遍現象，我國在這一階段針對存量資產性質的儲蓄恢復徵收了利息稅。
問：您的意思是說，隨着社會經濟的發展，社會富裕程度的提高，我國不僅已經走過了單純對收入徵稅的階段，走到了對資產徵稅的階段了；而且走到了不僅對流動性的金融資產徵稅，還要對不動產徵稅，對嗎？
答：是的。從21世紀初以來，隨着住房制度改革的不斷推進和人們私人財富的進一步累積，不動產已經進入大多數家庭的資產構成。社會對房價高低反映強烈，恰好說明的是人們的私人財富累積已經進入到普遍擁有不動產的階段。與此相應，不僅調整社會公平需要有新的手段，而且開徵物業稅的社會物質基礎也已經具備。
四、開徵物業稅的目標並非就是“對第二套房課重稅”
問：人們有種認識，認爲徵收物業稅的主要目標就是爲了抑制擁有多套住房，因此應當對第二套房課以重稅。這種說法對嗎？
答：剛纔我們已經說過，物業稅的作用之一就是要抑制過度佔有資源，保護必要消費。但我個人看法，這個“過度佔有”，不是按第幾套房來區分的。一個富人只佔有一套房，但是這套房非常大，而且地處風景名勝區，價值不匪，這套房子也得適用較高稅率。在前幾年“房改”中，一些中央機關的幹部按級別應享受一定的住房面積，但當時單套面積的沒有那麼大的，很多人配住的就是“2+1”或者“2+2”。就是80年代蓋的居民樓中一套“兩居”加一套“一居”；或者一套“兩居”加另一套“兩居”。但這個“2+1”或者“2+2”的建築面積一共才只有70-90餘平方米。這個“第二套”恐怕就不該課以重稅。因爲不論按幹部住房標準還是從自住性住房的必要標準看，他們的居住總面積並未“超標”。原則說，物業稅應按個人持有的資產價值徵稅，而且是按現值徵稅，不是按“第幾套”徵稅。
問：如果擁有超過自住範圍以外的房產，租出去牟利，物業稅是否會對此加以限制呢？
答：可以肯定地說，應當對超出自住範圍用於出租牟利的房產徵收一定強度的物業稅。但這裏面也有個區別對待的問題。單位面積價值高的別墅、豪宅，就應當適用較高稅率；相反，單位面積價值較低的普通住宅，就應當適用相對較低的稅率。爲什麼呢？因爲我們還要考慮到租賃市場發育的問題。普通住宅的主要承租人是窮人，是低收入羣體。物業稅徵得高，租賃市場的租價就高，不利於租賃市場的發展。“對第二套房課重稅”的想法，出發點可能是抑制富人佔有更多資源，促進社會公平。但這種想法失之簡單了。有人買了房子用於出租，纔有租賃市場存在和發展的基礎。而租賃市場恰好是和低收入羣體、困難羣體和流動人口利益關係最密切的市場。不僅如此，租賃市場還是政府住房保障政策貫徹實施的基礎。在我國的住房保障體系中，針對困難羣體和特困羣體的“貼租”政策，包括實物貼租和貨幣貼租，都需要有一個足夠大的租賃市場存在纔能有效實施。美國加州有條調控房地產市場的法律，禁止租賃價格在一年內的上漲幅度超過7%。爲什麼呢？因爲租賃市場的需求才是最真實的需求，因爲租賃市場是和窮人的利益關係最密切的市場，因爲租賃價格最直接地影響房產投資回報的預期。
問：有人猜測，分次、分年徵收的物業稅會取代目前一次性繳納的土地出讓金，因而會降低房價。是這樣嗎？
答：在房地產開發、交易、持有環節的稅制改革，基本方向是“明租、清費、正稅”。物業稅是否是取代土地出讓金的一種“費改稅”，目前學者中還有不同認識。但比較傾向性的意見是，土地出讓金的性質是“租”，是政府作爲土地所有者的利益體現；物業稅的性質是“稅”，是政府作爲公共利益的維護者、社會經濟關係的調節者獲得的公共收益。二者的性質是不同的，後者可能並不能取代前者。也就是說，收了土地出讓金也可能仍要再收物業稅。這取決於怎麼定義目前收取的土地出讓金。
退一步說，物業稅取代土地出讓金，也不一定能使房價真正便宜。因爲房價包括購買價格和持有價格兩個組成部分。分次收取物業稅時，持有價格的風險會大大增加。因爲物業稅是按現值徵收的，而在50-70年的時間範圍內，土地價格一定是不斷提高的，而且在城市化快速發展過程中提高的速度還會很快。最終算下來，也許分次支付的價格要比一次性支付的成倍增加。
問：還有人提出，開徵物業稅時應當只對此後購入的新房徵收，以前買的就不能再回溯徵收了。這個說法對嗎？
答：這部分地取決於怎麼定義目前收取的土地出讓金。因爲現在收取的土地出讓金實際上是個“費”、“租”、“稅”混淆的產物，其中確實已經包含有一定的對佔有資源徵稅的意義。如果撇開土地出讓金的問題，那麼開徵物業稅恐怕就需要針對所有住房徵收了。那種“不能回溯”的說法是把交易環節的稅負和持有環節的稅負混爲一談了。爲什麼要對以前購買的房產也徵呢？我們前面說過，物業稅的作用之一是要讓公共利益分享土地升值的好處。一條地鐵修到一個小區，這個小區的房地產就升值了。政府需要通過徵收物業稅的方式把這個增值的好處部分地轉移到公共利益中來。
|
