| 一 概述
隨着經濟全球化的發展，與犯罪活動有關的金融問題也因科技的日新月異以及金融服務業的全球化而變得日益複雜。目前國際洗錢形成三個趨勢：一是專業化、專門化。以前洗錢只是屬於盜竊搶劫等下游犯罪集團，現在上游 (貪、賭、毒、私)和下游連成一氣，實施有組織的集團犯罪；二是參與洗錢的人智能化。包括會計、律師等專業人員幫助犯罪分子做假賬、提供“合法化”程序等。三是隨着新興市場國家開放其經濟及金融領域，它們成爲洗錢活動越來越看好的場所；加之發達國家打擊洗錢犯罪活動的法律措施比較完善，使洗錢活動不斷向發展中國家轉移。
據IMF前總裁米歇爾·康德蘇的估計，1996年全球洗錢的數額達到全世界國內生產總值的2%至5%，在6,000億到15,000億美元之間。而近年來，洗錢犯罪有愈演愈烈之態勢，據估計，目前世界洗錢數額高達15,000億至28,000億美元。在一些國家，洗錢總額甚至超過政府預算，並最終導致政府對宏觀經濟失控。我國國家外匯管理局研究報告對1997年至1999年中國資本外逃情況的估算顯示，三年內中國累計外逃資金約500多億美元；而國內學者用間接法測算結果表明，這三年中資本外逃額高達1000億美元，遠高於外管局的公開估算數據，在這些鉅額外流資金中，其中很大比例的資金是通過洗錢方式流到境外。有學者認爲，近幾年我國每年洗錢的數額高達2000億元人民幣，相當於國內生產總值2%的水平，其中走私收入洗錢約爲700億元人民幣，官員腐敗收入洗錢超過500億元人民幣，其餘的是一些外資企業和一些私營企業以逃避國家監管和稅收爲目的轉移到境外的收入。也有些學者認爲，這一數額仍有低估的可能。由於洗錢犯罪隱蔽性非常強，相關數據也只能進行估算和推測，但上述估算數據無疑表明，當前我國的洗錢犯罪非常嚴重，洗錢已經成爲我國國民經濟中的一塊毒瘤，嚴重干擾了我國宏觀經濟和金融部門的穩定運行。洗錢量的急劇增長，使得各國都相應的設計並實施了一系列措施以控制洗錢犯罪。
“9.11”事件的爆發掀起了以反洗錢爲核心的全球金融反恐高潮。“9.11”恐怖襲擊事件後，中美之間就反洗錢方面進行了多層次的聯繫，中國政府爲此做了很多具體的工作。根據聯合國1373號決議規定，成員國有義務共同打擊恐怖主義，調查恐怖分子資金往來。中國作爲聯合國常任理事國，反洗錢的重要性與緊迫性日益突顯。
本文的目的是要通過總結目前國際反洗錢組織運行機制以及發達國家、轉軌國家和發展中國家的反洗錢工作狀況及其經驗，爲我國的反洗錢工作做出有益的啓示。
二 反洗錢的國際經驗
國際組織反洗錢運行機制
雖然洗錢的上游犯罪一般發生在各國國內，但洗錢行爲本身具有國際化傾向——洗錢活動往往在兩個以上的國家之間進行，洗錢犯罪者也常分佈在不同的國家，形成國際性的洗錢組織，他們善於利用國際金融市場，利用犯罪收益在兩個以上國家之間的流動，逃避有管轄權的國家的制裁。因此，只有通過國際合作併成立國際組織，才能對跨境洗錢進行有效的打擊。
自20世紀80年代末以來，出現了一系列的全球性反洗錢協議或組織，其中包括FATF、國際刑警組織、聯合國禁毒署(尤其是1988年《聯合國反對非法交易麻醉藥品和治療精神病藥物公約》)、國際清算銀行，以及一些地區性國際組織(如歐盟，歐洲理事會，美洲國家組織,巴塞爾委員會，英聯邦，南太平洋論壇)和雙邊法律援助條約。然而，在過去十年間扮演領導角色的機構則是FATF。
1990年，FATF發表了著名的關於反洗錢的《四十條建議》。1996年，爲了適應新的洗錢趨勢，40條建議被首次修訂，修訂後的反洗錢40條建議得到了130多個國家的簽署，成爲反洗錢的國際標準，FATF也被公認爲建立在國際層面上的反洗錢組織。2001年10月，FATF將恐怖融資問題納入工作範圍，提出打擊恐怖融資8項特別建議。2003年，FATF再次對40條建議進行了修訂，建立起了一個全面的、既包括打擊洗錢，又包括反恐怖融資在內的新框架。在這一文件中，FATF呼籲所有國家修訂、完善國內反洗錢和反恐融資立法，與FATF新的40條建議保持一致，並有效執行這些措施。Joseph F.Benning研究了FATF的決策基礎及其在當前世界政治體系下的有效性，運用OLS、迴歸和博弈等方法證明FATF成員國的政策合作和國內組織程序之間存在的線性關係。模型證明FATF成員國的政策合作提高了洗錢犯罪的風險從而減少犯罪的供給量，成員國在相關的法律程序和司法精神、監管政策上越來越合作，從而減少了洗錢機會。
FATF的重點並非控制跨國非法金融活動。事實上，它的條款明確規定不允許政府通過控制跨國際資本流動的方式來控制洗錢。然而，這並不意味着完全不把國界問題列入“反洗錢”問題之內。一些國家——如美國和澳大利亞——已經開始將通過監控跨國資本流動來作爲收集洗錢信息的一種方法。FATF支持其成員國在各自的領土範圍內進行反洗錢活動而非控制跨國資本流動，主要通過兩種方法：第一，積極提升國內法律制度與國際反洗錢慣例之間的協調性。“FATF建議”號召各國政府對洗錢定刑事罪，要求各國金融機構對監管當局報告在其領土範圍內的所有“可疑”交易(FATF，1990&1991)，並且拒絕與不明身份客戶進行交易。通過促使各國政府實施這些措施，FATF的目標不僅是直接減少各個國家國內的洗錢犯罪，還可以降低整個國際金融系統抵抗洗錢犯罪的脆弱性。第二，FATF鼓勵各國政府對基於洗錢犯罪的調查、起訴、沒收和(根據條約或法令)對逃犯的引渡等進行廣泛的信息共享和法律合作。這一規定消除了存在於其他國際合作領域如反避稅合作中的主要障礙。信息共享的另一個主要特點是FATF建議各國在其權限範圍內積極主動的向外國政府提供流入或流出其國內的可疑資金的信息。
目前，FATF已經擁有31個成員國和2個國際組織。FATF的成員國通過代表團、研究會以及成立與FATF有聯合關係的區域組織等方式成功的促使越來越多的非成員國採納其“四十條建議”。爲了彌補反洗錢體制的缺陷，督促各金融中心按照國際標準開展對洗錢犯罪的預防、調查和打擊，FATF於2000年6月首次推出了反洗錢不合作國家與地區名單(NCCT)。對於“上榜”國家(地區)，FATF一方面敦促該國(地區)採取切實可行的對策加以改進，另一方面，FATF呼籲成員國(地區)對與該國(地區)的交易予以重點關注。自“黑名單”公佈以來，上榜國家(地區)的數量從2000年6月的15個減少到2004年2月的7個，呈下降趨勢。Donato Masciandaro(2004)以45個國家爲樣本通過實證的方法證明了NCCT制度的有效性。
發達國家反洗錢機制
發達國家反洗錢機制的典型國家是美國，它的反洗錢機制包括三個方面的內容：
第一，反洗錢的法律體系。美國的反洗錢立法以9.11爲界，明顯地劃分爲兩個階段：第一階段，9.11之前，主要表現爲打擊傳統洗錢犯罪，從20世紀70年代開始到9.11之前，美國國會共頒佈了《1970年銀行保密法》、《1986年控制洗錢法令》、《1992年阿農齊奧一懷利反洗錢法令》、《1994年年禁止洗錢法令》和《2000年反洗錢法案》等五部反洗錢法案，建立了現金交易報告制度、規定了洗錢罪，爲國際反洗錢發揮了重要的示範作用。第二階段，9.11後，重點轉向打擊恐怖融資。2001年10月，美國國會通過《美國愛國者法案》，確定了一種關於洗錢的新標準：金融交易與任何犯罪或有助於犯罪的特定環境的聯繫。它引入了“初步洗錢牽連”的新概念：任何一個法域、任何一家境外金融機構、任何在境外開立的銀行賬戶、任何類型的金融交易，如果被懷疑與美國當局所特別關注的違法犯罪活動或者非法金融活動有關，就可能被認定爲具有“初步洗錢牽連”，因而遭受相應的反洗錢措施。它確立了“對國外洗錢的長臂司法管轄政策”，針對那些在外國犯罪後將犯罪所得資金轉移到美國並且本人也逃到美國的罪犯，美國司法機關有可能以洗錢的罪名對其提起刑事訴訟並且沒收其犯罪資金；同時，針對那些在美國境外捲入洗錢活動，只是在美國設有銀行賬戶的外國金融機構有可能在美國受到追究並且以其在美國境內的資產承擔相應的法律責任。
第二，以金融犯罪執法網絡(FinCEN)爲核心的反洗錢情報體系。FinCEN是美國財政部的下屬部門，負責制定並監督執行預防與發現洗錢犯罪的制度。FinCEN的工作包括兩個方面：要求金融機構報告可疑交易、保存交易記錄；爲案件偵破提供情報和分析支持。一方面，FinCEN在美國國內廣泛開展洗錢信息的收集工作，在此基礎上，建立了與全美金融機構、各金融主管當局、監管機構數據庫聯網的龐大的金融數據庫；另一方面，FinCEN向150多個聯邦、州、地方和國際執法部門的金融犯罪調查提供最新情報。同時，FinCEN是聯繫執法、金融和政策制定部門的網絡中心。在FinCEN的示範作用下，各國陸續建立起金融情報中心(the Financial Information Unit，簡稱FIU)。1995年，各國的金融情報中心(FIU)聯合建立旨在相互交流信息的艾格蒙特組織(Egment Group)，該組織通過FinCEN建立了一個安全的國際商業活動和金融交易信息共享系統，提高了信息互換的效率，加強了世界反洗錢力量。
第三，多部門合作的反洗錢運作機制。美國的反洗錢執法由財政部、司法部、稅務總署、海關總署、聯邦調查局和美國郵政總局組成。首先，各機構之間分工合作，相互配合：財政部負責全面實施和執行《銀行保密法》；司法部負責起訴洗錢犯罪案件；稅務總署負責監督有關金融機構及其從業人員遵守金融交易報告義務的情況；海關總署則負責調查與走私或意圖逃避貨幣或金融票據轉移報告義務的洗錢犯罪；聯邦調查局擁有跨部門、行業調查洗錢犯罪的權力；郵政總署負責利用郵政或其它郵政犯罪所產生的財產的洗錢案件(甄進興,2002)。其次，在具體的問題上各部門進行密切合作。2002年，爲了研究恐怖分子如何利用互聯網籌集和轉移資金，財政部、司法部召集網絡犯罪、洗錢和恐怖主義方面的專家組成了一個工作組進行多部門集體攻關，涉及的部門包括：財政部貨幣監理局(OCC)、恐怖主義與暴力犯罪局、FinCEN、證券交易委員會(SEC)、商品期貨交易委員會(CFTC)、稅務總署(IRS),聯邦儲備局(FRB)、國民信貸協會行政部(NCUA)、儲蓄監管處(OTS)、國際事務總署；國土安全部(DHS)移民與海關執法局(ICE)；司法部資產沒收與洗錢局(AFMLS)、計算機犯罪與知識產權局、反恐局、聯邦調查局(FBI)、禁毒局(DEA)、美國律師事務所；國防部；中央情報局；國家安全局。在經過充分調查研究的基礎上，工作組提出了一份報告，披露了已被監管部門、執法部門及情報機構掌握的恐怖組織利用互聯網洗錢的方式和恐怖組織將來可能運用的某些互聯網洗錢方式。
第四，通過FATF等國際機構主導反洗錢國際合作。FATF雖是反洗錢國際組織，但該組織在運作上，發達國家尤其是美國居於主導。美國的很多反洗錢法規和舉措在FATF的“40＋8”條建議中得到很好的體現。
轉軌國家和發展中國家的反洗錢機制
通過對部分東南歐國家反洗錢舉措的比較，可以歸納出轉軌國家反洗錢的運行機制。
第一，制定了反洗錢法。反洗錢法包含了打擊洗錢活動的戰略規劃；規定了對洗錢犯罪的認定、舉證和起訴等一整套法律程序。匈牙利的反洗錢法於1994年5月8日頒佈，制定較早；馬其頓的預防洗錢法直到2002年3月1日才正式實施。各國反洗錢法均對金融機構的義務作出了類似規定：報告大額現金交易和可疑交易；確認客戶的身份；保存客戶的交易記錄。
第二，成立了反洗錢機構。大多數國家成立了專門的反洗錢機構，如捷克的洗錢預防部門，立陶宛獨立的反洗錢機構，羅馬尼亞的全國預防和控制洗錢局，斯洛文尼亞的預防洗錢局，馬其頓的預防洗錢委員會，其中，捷克與馬其頓的反洗錢機構設在財政部下面。波蘭沒有成立專門的反洗錢機構，打擊洗錢是波蘭內務部下設的國家犯罪信息中心(NCIC)的主要職責之一。
第三，發揮了金融機構反洗錢的“主戰場”作用。犯罪分子洗錢，無論過程多麼複雜，終歸要通過金融機構進行。各國對充分發揮金融機構反洗錢的“主戰場”作用達成了共識，都規定了金融機構報告交易、確認客戶身份和保存交易記錄的相應義務。金融機構上報的交易記錄構成了反洗錢機構的主要信息來源。
第四，開展了有效的國際反洗錢合作。一方面，進行區域內的國際合作。如羅馬尼亞、匈牙利、斯洛文尼亞和馬其頓加入東南歐國家合作組織(SECI)，與其它國家一起打擊包括洗錢在內的金融犯罪；捷克、立陶宛、波蘭以及匈牙利、斯洛文尼亞將於2004年5月1日正式加入歐盟，這意味着它們的反洗錢國際合作將通過歐盟的整體國際合作加以體現；另一方面，開展區域外的國際合作。“9.11”事件後，承諾在反恐融資方面與美國合作，並採取實際行動凍結可疑資產。
從總體上看，轉軌國家的反洗錢工作仍處在建章立制的初級階段。
反洗錢在發展中國家仍未從根本上得到重視。發展中國家積貧積弱，肩負着沉重的發展任務，如何採取有效措施發展本國經濟是發展中國家的頭等大事，反洗錢工作則遠未提上議事日程。這種情況對於遊離於主流國家之外的非洲國家更是如此。更有甚者，在當今世界範圍內，金融市場的使用，尤其是一些離岸中心和避稅天堂的存在使得打擊犯罪越來越難。
三 中國的現實與對策
我國屬於轉軌經濟國家，目前，我國金融機構反洗錢制度框架包括以下幾個層次：
第一，法律層次。我國尚無一部專門的反洗錢法，主要是1997年修訂的新《刑法》。1990年12月全國七屆人大常委會《關於禁毒的決定》對“掩飾、隱瞞出售毒品獲得財物的非法性質和來源的”構成犯罪的內容已被新《刑法》第191條洗錢罪吸收。第二，行政法規層次。主要有國務院《現金管理暫行條例》和《個人存款賬戶實名制規定》。第三，規章層次。主要涉及中國人民銀行和國家外匯管理局制定的《銀行賬戶管理辦法》、《境內外賬戶管理規定》、《境外外匯賬戶管理規定》、《大額現金支付登記備案規定》、《關於攜帶外匯進出境管理的規定》以及反洗錢的“一規兩法”。尤其是“一規兩法”借鑑了國際反洗錢制度有關經驗。1)確立了金融機構反洗錢工作的三項原則，即：合法審慎原則，保密原則，與司法機關、行政執法機關全面合作原則。2)建立金融機構反洗錢的四項主要制度，即：“瞭解客戶”制度，大額交易報告制度，可疑交易報告制度，保存記錄制度。3)規定了人民銀行和國家外匯管理局的職責。4)規定了金融機構應當承擔的反洗錢義務以及應承擔的責任。第四，金融機構內部反洗錢制度。人民銀行反洗錢“一規兩法”頒佈前，只有個別商業銀行如中國銀行制定了境外機構反洗錢指引。“一規兩法”頒佈後，各家銀行正在制定內部反洗錢操作規程。
反洗錢是一個系統工程，從國際經驗來看，無論是發達國家還是轉軌國家，反洗錢工作較成功的國家大都具備了以下幾個特點：一是有較完備的反洗錢立法，二是以金融機構爲反洗錢的主要戰場，設立專門的反洗錢機構，並以此爲中心，建立了聯合其他各相關部門的多部門反洗錢網絡，三是積極、有效的與國際反洗錢組織或機構合作。而我國金融系統的反洗錢活動纔剛剛起步，打擊洗錢活動的金融監管系統薄弱，與國外成熟的反洗錢金融監管水平尚有一定的差距：
第一，從制度層面上看：1)我國迄今爲止尙無一部專門針對洗錢的統一《反洗錢法》或《反洗錢條例》。《商業銀行法》、《信託法》、《證券法》、《保險法》作爲規範有關金融機構經營行爲的主體法律，卻沒有洗錢的概念和金融機構預防洗錢的任何條款，不能不說是一個重大立法缺陷。即便是已頒佈的《現金管理暫行條例》和《個人存款實名制規定》，其一些規定只是與預防洗錢有關聯或有影響，而不是專門針對或直接針對預防洗錢而設定的。2003年1月人民銀行發佈的反洗錢“一規兩法”，性質上屬於行政規章，還不屬於法律、法規範疇，層次較低、效力不高。這樣導致我國反洗錢法律、法規缺位，與規章之間缺乏銜接。另外，我國1997年新《刑法》191條將洗錢罪的上游犯罪限制在毒品走私、黑社會、走私和恐怖活動等四種，已不適應懲治當前洗錢犯罪的需要，也不符合國際反洗錢刑事法律要求，應擴大上游犯罪的範圍。人民銀行反洗錢“一規兩法”規定金融機構對客戶大額轉賬、現金支付交易和可疑支付交易要及時報告給人民銀行或國家外匯管理局，並規定金融機構和接受報告的機關不得向金融機構客戶或他人泄漏，在我國刑法層面上還沒有得到反映。2)人民銀行反洗錢“一規兩法”仍存在不足。一是適用範圍不一，沒有涵蓋整個金融機構。從“一規兩法”的邏輯關係看，《金融機構反洗錢規定》是《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》和《金融機構大額和可疑支付交易報告管理辦法》的綱，後者是前者的細化。然而從適用範圍來看，《金融機構反洗錢規定》只適用於中國人民銀行批准設立的金融機構，並沒有包括保險和證券、基金管理公司。《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》適用卻只包括政策性銀行、商業銀行、城鄉信用合作社及其聯合社和郵政儲匯機構。而《金融機構大額和可疑支付交易報告管理辦法》則適用於我國境外經營外匯業務的所有金融機構。這說明我國金融監管機構缺乏全局性的反洗錢制度統籌安排，沒有形成銀行、保險和證券機構反洗錢的“三套馬車”，金融機構反洗錢造成銀行業包打天下的局面。二是“瞭解客戶”制度超出金融機構實際識別能力。“瞭解客戶”是金融機構預防洗錢行爲的基礎工作，金融機構對存款人申請開立銀行結算賬戶時提交的開戶資料應審查其真實性，對客戶身份證件等開戶資料真僞要作出審查。但由於技術原因，目前銀行業一般認爲，只要做到審查形式真實就可以，容易給洗錢分子開綠燈。三是金融機構執行大額、可疑交易報告制度缺乏法律基礎，與我國《商業銀行法》確定的金融機構爲客戶保密原則相沖突。四是實施成本較高，金融機構反洗錢激勵機制尙需研究。
第二，從機構層面上，我國尚未建立與金融機構反洗錢制度相銜接的社會反洗錢系統，缺乏強有力的反洗錢組織。雖然目前中國人民銀行成立了支付交易檢測處和反洗錢工作處，但構建反洗錢體系是一個需要多個部門合作的龐大的社會工程。既有央行、財政、稅務、工商、海關、外匯管理、外交等多家行政部門，也有公安、法院、檢察院等司法部門。目前沒有一個明確的反洗錢工作的主管部門，各相關部門之間缺乏有效的配合機制。反洗錢沒有與金融改革同步進行的思路，導致洗錢在金融機構體制外利用地下錢莊活動大量發生。地下錢莊的存在有多種原因，但最根本的原因是中小企業、民營企業融資難，沒有根本上從金融改革上解決，同時大量的民間資本沒有適合的金融投資市場，地下錢莊乘機產生，以迎合這種合法金融體系滿足不了的強大市場需求。
第三，我國目前尚未加入任何反洗錢國際性和區域性組織,這不僅與我國的大國地位不相稱,使我國在反洗錢領域處於被動地位,也不利於我國與他國合作打擊跨國洗錢。
因此，構建我國反洗錢的金融監管系統也應該從多個層面入手：第一，以單行的反洗錢法爲核心，構建多層次的、全面的反洗錢法律體系，是我國打擊洗錢活動的法律基礎和保障，也是金融監管部門反洗錢監管的法律依據。建立完善的金融監管的法律體系應該包括三個層次：1)法律層面上，制定我國《反洗錢法》。根據國際經驗，許多國家制定了專門的反洗錢法規。進一步明確反洗錢的定義和範圍，擴大新《刑法》中上游犯罪的範圍，規定洗錢罪的量刑。2)由國務院根據法律頒佈有關反洗錢的行政法規，覆蓋銀行、信託、投資、保險、證券等不同金融領域以及財政部門、司法部門、稅務部門、海關等其它機構。3)建立各部門內部反洗錢的具體操作規則，尤其是目前存在反洗錢監管法律漏洞的證券業和保險業。第二，建立涵蓋金融、司法、海關等多個部門的反洗錢的監管組織體系。在我國目前金融業分業經營、分業監管的模式下，爲了提高反洗錢工作的效率，取得顯著的成效，可以建立一個混業模式下的反洗錢金融監管機構，即由銀監會、保監會和證監會共同組成反洗錢金融監管小組，在反洗錢金融監管小組的基礎上，爲了加強與國內相關機構的合作，建立在聯席會議制下的常設機構——聯席會議小組。針對洗錢活動的國際化特點建立“反洗錢外聯部”，加強與國際反洗錢組織的合作，爭取在反洗錢領域佔據主動地位。
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