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去年9月至今年5月,國家經貿委有關部門先後對俄羅斯、芬蘭、瑞典、澳大利亞、新西蘭等國的反壟斷立法進行了考察。考察團與五國的有關政府部門、專業機構、企業進行了交流和會談,廣泛了解了五國的反壟斷立法基本情況、法律內容、執法體系和機構,並總結出對我國立法和執法的啟示。
反壟斷立法應力求全面,又適時調整
澳大利亞反壟斷立法的一個重要特點就是,內容全面但又富有一定的彈性。所謂全面,是指其《商業行為法》中涵蓋了反壟斷法的三大支柱--禁止卡特爾制度、禁止濫用市場支配地位制度、兼並控制制度。在全面的基礎上,具體制度設計和條文規定又為今後的發展保留了適度的空間。這也是該法實施28年,歷經37次修改,至今仍然適用的重要原因。
我國正處於從計劃經濟向市場經濟轉變的時期,在這個過程中,市場狀態和市場行為表現出很多不成熟性,且帶有許多計劃經濟的痕跡。因此,我國在制定反壟斷法的時候,一定要考慮它的適應性,立法中要留有一定的餘地,使得法律出臺後,能夠促進我國市場經濟的發展。但是,彈性必須建立在全面基礎上,如果反壟斷法不能涵蓋基本制度,難免修修補補,也不利於法律本身的穩定性和嚴肅性。
要適應經濟全球化發展的新形勢
考察中了解到,瑞典競爭法在國內倡導競爭,但並不反對企業的國際化發展。例如愛立信公司要購買一家生產手機零部件公司,此時愛立信在手機市場的佔有率已達80%,此項收購會使愛立信公司的市場佔有份額達到85%。按照瑞典競爭法規定,這項合並應當在禁止之列。但競爭局認為,愛立信公司生產的手機產品不只是在瑞典國內銷售,它還銷往世界其它國家;瑞典國內公民也不只是購買愛立信一家手機,還有許多其它品牌可以選擇,愛立信公司的並購對國內手機市場的競爭影響不大,還有助於瑞典本國企業的發展。於是瑞典競爭局同意了這項並購計劃。
從國外實踐經驗看,在一定時期內通過反壟斷法促進和保護本國重要產業和特定產業的發展,防止外國競爭者進入並形成壟斷,同時對目前仍然需要采取國家管制或政府壟斷的行業或部門在反壟斷法中作出適用除外的規定,是各國反壟斷立法和執法實踐的通行做法。
科學、合理地界定反壟斷法的調整范圍
在考察中,『有效競爭』這個概念給人深刻印象。反壟斷的目的是為了促進競爭,但這種競爭,既不是完全放任的自由競爭,也不能從反壟斷理想化的願望出發。這種競爭是一種既有競爭又有一定規范的『有效競爭』,企業既能靠自身實力以競爭促進發展,在一定的法律規范下社會資源又能得到合理配置,避免巨大浪費。
在我國反壟斷立法中也要引入『有效競爭』的概念,將反壟斷立法目的定位於維護社會有效競爭,實現社會資源有效利用,推動經濟和技術進步。
首先,從幾國的經驗來看,反壟斷法原則上適用於所有的壟斷行為和經濟部門,包括國家壟斷。所有的產品應自由交易,服務應自由提供。如果國家壟斷違反了這個原則,同樣是違反反壟斷法的。所以,應將國家機關濫用權力對市場競爭產生不利影響的行為包含在反壟斷法適用范圍之內。
其次,在科學技術突飛猛進的今天,某些過去屬於壟斷的領域,現在已經喪失了其存在的基礎。對那些應當列入競爭的行業,如果在立法中仍將其作為反壟斷的例外,就有可能使這些領域缺乏競爭而貽誤迅速發展的良機。
第三,應借鑒幾國有關反壟斷法域外效力的規定,將發生在我國境外但對我國特定市場競爭產生限制或消極影響的行為包含在反壟斷法適用范圍之內。
慎重考慮反壟斷法適用除外規定
澳大利亞、新西蘭的反壟斷法從實施之初就適用於所有的壟斷行為和經濟部門,包括民航、電力、煤氣、電信等自然壟斷行業。對自然壟斷行業,並非整體不適用反壟斷法的例外,而是采取個案豁免。
結合我國的國情恰當地規定反壟斷的除外規定,是反壟斷立法時應當解決的一個重要問題。在科學技術突飛猛進的今天,許多過去屬於壟斷的領域,現在已經喪失了其存在的基礎。最明顯的一個例子就是,世界各國都在逐漸放開對電信業的管制,允許自由競爭。對那些應當列入競爭的行業,如果在立法中仍將其作為反壟斷的例外,就有可能使這些領域缺乏競爭而貽誤迅速發展的良機。我國的反壟斷法應當是全面的、適用於所有行業的。
建立獨立、權威的反壟斷執法體制
反壟斷立法固然重要,但建立保證反壟斷法有效實施的執法體制更為重要。這幾國在市場經濟發展過程中都依法建立了獨立的有權威的反壟斷執法機構,並由法律規定了這些機構執行反壟斷法的專門職權及工作程序,以確保其獨立行使職權,保證反壟斷法能夠得到嚴格和統一的實施。盡管其設置各有特色,但比較一致的是,反壟斷執法機構都具有強有力的執法手段,而且不受其他部門的乾預。比如,澳、新兩國反壟斷執法機構雖隸屬政府部門,但在執法上都是獨立的,不受任何部門的乾預。反壟斷機構的執法方式主要是形式調查權和起訴權,處罰權則由法院通過判決行使。政府部門制定競爭政策,通過議會法律修訂程序,使之成為法律。這樣一種架構,使立法、執法、司法相互分開,既相互制約又相互配合,從而保證反壟斷法的有效實施。
我國應當借鑒這些做法,通過反壟斷立法建立一個有效的、有極高獨立性和極大權威性的反壟斷執法機構,以保證反壟斷法得到有效和統一實施。
讓全社會了解反壟斷法
考察中,可注意到執法機構的一項重要工作是宣傳反壟斷法,使經營者和消費者了解反壟斷法對其日常生活和經營活動的影響,從而自覺守法。澳大利亞競爭與消費者委員會秘書長說:『告訴人們如何做比將他們送上法庭要好。』幾國執法機構的宣傳手段多種多樣,貼近教育對象。其中最具特色的是,他們分門別類,為不同行業的經營者准備了該行業的從業者應如何遵守反壟斷法的小冊子,是反壟斷法變得通俗易懂。此外,他們還利用現代手段,通過互聯網向公眾及時發布有關反壟斷案件的查處情況。
我國反壟斷立法始於1994年,立法實踐已有8年。但社會上真正知道什麼是壟斷,怎樣反壟斷的並不多,還停留在專家學者談反壟斷的局面。反壟斷法一旦通過,實施起來不但需要獨立的執法機構、專業的執法人員,更需要得到社會各界的廣泛認同和支持。
關注國際反壟斷發展動向,加強國際合作
反壟斷已經成為國際上的熱點問題之一,受到越來越多的國際組織如聯合國貿發會議、世貿組織(WTO)、經濟合作與發展組織(OECD)等的重視,貿易與競爭政策是WTO中的新課題。反壟斷立法的國際化和執法的國際化,以及中國加入WTO的新形勢,都要求我們必須時刻關注國際反壟斷發展的新動向,加強反壟斷的國際合作,廣泛吸收國外成功的立法和執法經驗,與國際通行作法相銜接,搞好國內國際兩個領域的反壟斷工作。
入世後在建立和完善我國反壟斷立法時,應當著重考慮以下幾個問題:首先,凡是我國參加的國際條約中涉及競爭的承諾,應當盡量體現在我國反壟斷立法中;其次,在制定我國反壟斷法時,要充分考慮國際慣例或通行的競爭規范;第三,要加強國際接觸,盡可能參加國際間有關競爭的談判和條約;第四,對現行法律法規中排斥、限制、妨礙公平競爭的規定,應當加以認真清理,能夠取消的堅決取消,暫時不能取消的,也應加以限制,逐步縮小其范圍,並在時機成熟時加以廢除;第五,應當盡快頒布實施反壟斷法,並加強反壟斷宣傳和研究,這是完善我國競爭法律環境的當務之急。
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