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為什麼我國的『政府投資工程』中時有發生『三超工程』、『釣魚工程』、『投資無底洞』現象?為什麼『豆腐渣工程』、『腐敗窩工程』、『修一公裡高速路,「倒」下一名乾部』等問題禁而難止?近日一些專家深入調研後提出,我國現有的政府投資工程管理模式亟待改革。
政府投資工程有特殊性,當行『嚴管』
目前我國每年的全社會固定資產投資為三萬億元,近年來隨著實施積極的財政政策、擴大內需等政策措施,政府投資數額急劇增長,每年『政府投資工程』佔到約10%,達3500億元左右。
全國管理科學與工程類教學指導委員會委員、天津理工學院經濟與管理學院院長尹貽林教授向記者介紹說,從經濟學理論、發達國家和地區經驗和我國發展歷程看,政府投資項目大多數集中在為社會發展服務、非盈利性的公益性項目上,超大型政府投資項目比一般項目投資大、風險大、影響面大。為了搞好國家的基礎建設,發展中國家政府投資項目的比例大於發達國家,它在國家建設及人們社會生活中的重要作用無庸置疑。
經對美國、英國、德國、日本及我國香港、臺灣地區政府投資工程管理方式的研究,它們對工程項目的管理一般都分為『政府工程』和『私人工程』兩大類。對私人投資的工程項目,一般不加乾預,政府主要是進行規劃、環保、消防等方面的控制,只要不違法,一般不加乾預。政府管理的重點是政府投資的工程項目。政府工程一般又分為經營性投資項目和非經營性投資項目。對於經營性項目(主要包括大型的基礎設施和公共工程),由於在營運後有盈利保證,一般都完全按私人工程的方式操作。而對於非經營性投資項目,一般采用政府直接管理的方式。
業主模糊,隱懮常生
尹貽林教授等人近日參予完成有關『政府投資工程管理方式改革』課題組工作時,通過大量國內外對比研究、多省市實地走訪調研以及實證和理論分析,他們發現,我國現行的政府投資工程管理體制存在不少弊端,很不適應當今我國項目投資主體多元化的新變化。
據了解,目前我國工程項目投資主體大致分為七大類,即中央政府直接投資的建設項目、各級地方政府投資的、國外貸款或贈款投資的、國內企事業單位投資的、『三資』企業投資的、私人投資的、不同投資主體聯合投資的。一般來說,前三類為政府投資工程,後四類為非政府投資工程。目前,我國對不同投資主體的工程項目管理仍套用同一模式,沒有實行分類管理。其結果是,一方面對政府投資項目管理不夠嚴格、規范,失之過寬;另一方面對非政府投資項目又管得過寬、過細,行政乾預多。
他們經調研後分析,目前我國政府投資項目管理體制總的特點是『各自為政,多頭管理』,『各負其責』又『不知誰最後負責』。
尹教授介紹說,對『經營性』政府投資工程,隨著近年改革的深化,1996年開始計委要求在全國實施『建設項目法人責任制』,已取得較好效果;但對於大量『非經營性』政府投資工程,目前全國各省市采用的兩種主要管理模式都存在較大缺陷。第一種方式是『一次性業主』,即從政府有關部門抽調人員組成『一次性臨時工程建設管理機構』進行管理,第二種方式是『建、管、用合一』,由各個行政部門(如教育、文化、衛生、體育)或者一些工程項目較多的單位的基建處等常設管理機構管理。
他指出,『一次性業主』管理方式主要存在三大隱懮:
一是存在安全、質量問題。政府投資工程多是關系國計民生的重點工程,工程建設管理具有很強的專業性,而臨時組建的一些項目班子往往是『外行業主』,人員參差不齊,有的甚至缺乏起碼的工程建設知識,一些班子的負責人多由單位或地區的行政領導擔任,在實踐中一些違反工程建設基本規律和客觀科學規律的問題時有發生;
二是一個項目一個管理班子,對眾多分散的業主難以實施有效監管,容易造成腐敗,易導致重大工程質量事故的發生;工程建成後,項目管理班子即行解散,又導致業主的各項責任難以真正落實。工程建設中的經驗和教訓也難以總結和積累,只有『一次教訓』,沒有『二次經驗』。當前在一些單位,已將管政府投資工程建設視作『肥差』,甚至有人在臨退休前希望組織照顧的要求即是讓他『管管工程』。
三是機構重復設置,浪費現象嚴重。大量政府投資工程由使用單位組建項目管理班子,搞『大而全、小而全』,浪費了大量的人力、物力、財力。據深圳市2001年的初步調查,市民中心、會展中心、少年宮、圖書館、音樂廳、電視中心、游泳館等項目的籌建班子,多則30人,少則5人,另有許多社會聘用人員,深圳市政府每年為政府投資工程和管理需要額外花費數千萬元。項目管理班子解散後,人員又很難安置,產生的問題很多。
對於第二類由各部門或單位常設機構進行管理的方式,雖然可以較好地體現使用者的要求,但其『分散性、自營性』,本身與適合經濟發展規律的社會化、專業化的生產方式相違背。此外,建、管、用不分,使用單位充當業主,本身就有投資擴張的衝動,從而導致投資失控,『三超』(概算超估算、預算超概算、結算超預算)現象大量產生,『釣魚工程』難以避免,一些企業還易發生挪用資金行為。
呼喚『專業的業主』保證政府投資『正效應』
經過對陝西、深圳、重慶、四川、河北、北京、天津、香港等地相關部門實地調研,綜合各方意見,有關專家提出,建立新型政府投資項目管理模式已勢在必行。
專家們的初步構想是:
嚴格區分政府投資工程與非政府投資工程,加強對政府投資工程的管理;將政府投資工程進一步區分為非經營性和經營性兩大類實行不同管理方式,對經營性政府投資工程如道路、橋梁、隧道、水廠等基礎性設施以及高科技示范項目仍然堅持實行『項目法人責任制』,而對非經營性政府投資工程如政府辦公樓、監獄、學校等公益性工程,應按照投、建、管、用分離的指導思路,新建政府專門機構『建築工務局』專司政府工程建設管理,在管理特點上突出『代建』與『集中的專業化項目管理』,並充分爭借助社會中介機構的力量。
其有關建立『建築工務局』的設想是:仿照香港地區的做法,在中央政府和地方政府中組織建制。該機構的任務是對政府投資工程的實施全面負責,與計劃主管部門和財政主管部門分工合作。
其編制數及屬性由各級政府自行決定,可以作為事業單位,也可列入公務員序列。它管理的項目局限在政府投資項目的實施階段,即組織實施、招標發出、施工監管、計量支付、合同管理、竣工驗收等工作,在一定方面取代『項目業主』的地位。各級政府建立政府投資工程專門管理機構後,相應取消相關部門中設立的基建處室。
專家們分析說,這種管理方式業主身份明確,它在投資上對政府負責,在使用功能上對使用方負責;投資、建設、管理、使用分開的體系,可以利於監督,有力扼制腐敗行為的產生;同時,它解決了外行業主、分散管理、機構重復設置的問題,體現了專業化的現代生產發展規律要求。
據了解,目前深圳市的政府投資工程管理方式的改革已經展開。對政府投資工程管理方式實行『相對集中、區別對待』原則:對於長年有政府投資工程建設任務、且有相應建設管理能力或有特殊要求的專業部門,如規劃國土、交通、水務、公安、教育等部門的政府投資工程暫由原部門繼續管理,其餘政府投資的市政工程、『一次性業主』的房屋建築工程、公益性工程擬定全部納入建設行政部門集中統一管理,取消政府投資工程『一次性業主』的建設管理模式。
新建立的『建築工務局』作為政府授權的項目責任人,擬承擔大部分非經營性政府投資項目的建設責任,代表政府行使業主職能,對建設工程質量、安全、工期和投資全面負責。目前建築工務局正在進一步籌建完善,已接管市貿易發展局的會展中心、市工會的工人文化宮項目、大學城項目,三個項目總計劃投資額約44億。
尹貽林說,新建『建築工務局』這種政府投資工程新型管理模式不僅具有明顯的優點,而且對於作好我國今後將加入的WTO《政府采購協議》應對工作,也有重要意義。但是,由於這項改革變動較大,涉及部門利益的調整,國家可以先行試點,以點帶面,少走彎路。此外,建立新機構的時候,要特別注意研究建立有效激勵機制,強化對新管理機構的內、外部監督,防止建築工程權力集中容易產生的新的腐敗。
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