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○《銀行業的世貿規則和國際慣例》首發以來,受到業內人士和財經媒體好評。根據書裡的觀察判斷,入世過渡期內,中國銀行業最明顯的變化是什麼?這種變化的原因何在,具體表現在哪些方面?
●入世過渡期內,中國銀行業處在制度轉換關頭,不但受到國內金融法規約束,而且受到世貿規則和國際慣例約束。這是中國銀行業與入世前相比最大的不同。實施世貿規則、接納國際慣例是約束規則轉變的直接動因。中國銀行業的規則轉變,主要體現在兩個方面:
1、《服務貿易總協定》及其附錄和《全球金融服務協議》成為開放准則
按照世貿組織金融服務貿易自由化要求,成員方的金融業開放必須遵循以下基本原則:市場准入原則、國民待遇原則、最惠國待遇原則、透明度原則、發展中國家逐步自由化和更多參與原則。依照上述開放准則,中國對銀行業開放做出了如下承諾:
商業存在方面,自入世時起,即取消外匯業務地域限制,允許外國金融機構在中國提供服務,取消外匯業務的客戶限制;本幣業務地域限制按照有關時間表逐步取消。入世起兩年內,允許外國金融機構向中國企業提供服務;入世起5年內,取消所有各類業務的地域限制,允許外國金融機構向所有中國客戶提供服務。獲得在中國境內某個地區從事人民幣業務營業許可的外國金融機構,可向位於已開放此類業務的任何其他地區的客戶提供服務。
中國入世5年內,必須取消限制所有權、經營及外國金融機構的非審慎性措施。外國金融機構可以同外商投資企業、非中國自然人、中國自然人和中國企業進行業務往來,無需個案批准。允許外資非銀行金融機構提供汽車消費信貸業務,並享受同類中資金融機構的同等待遇;中國入世5年內,外資銀行可以向中國居民個人提供汽車信貸業務。外資金融租賃公司亦獲得與中國同類金融機構同樣的市場准入。跨境提供服務方面,中國入世文本中僅保留了個別限制情形。自然人存在方面,除承諾中所列出的情況外,不得再附加其他限制。境外消費方面,亦不做限制。
2、『巴塞爾協議』的有關規定成為中國銀行業的監管尺度
在強制程度、約束廣度和深度方面,『巴塞爾協議』和世貿組織銀行業規則存在差異;在確保公平、促進競爭意義上,兩者卻是相輔相成。
『巴塞爾協議』體系中,最重要的是1988年巴塞爾委員會頒布的《關於統一國際銀行資本衡量和資本標准的協議》(簡稱《巴塞爾協議》),要求商業銀行最低資本充足率達到8%。為彌補《巴塞爾協議》的不足,1999年巴塞爾委員會公布了『新資本協議』,即《新的資本充足比率框架》征求意見稿。『新資本協議』,2001年底定稿發布,2005年正式實施,全面取代了1988年《巴塞爾協議》。新資本協議倚重最低資本要求、外部監管和市場約束『三大支柱』,強調『三大支柱』在現代銀行風險管理中的互補協調。
『巴塞爾協議』是金融監管領域的國際通則。如果一國不按照『巴塞爾協議』要求,對本國從事國際業務的銀行實施監管(或者是,這類銀行沒有達到最低資本充足率標准),那麼該國在國際金融市場上必將受到歧視性待遇。入世過渡期內,中國銀行業按照『巴塞爾協議』實施商業銀行監管勢在必行。
制度接軌
○銀行業是金融服務貿易領域的重中之重。15年入世談判歷程當中,銀行業談判就用去3年。入世過渡期內,中國銀行業將如期履行承諾,開始新的體制轉換進程。目前,中國銀行業面臨的最大問題是什麼?怎樣解決這些問題?
●制度接軌和轉型發展,是入世過渡期內中國銀行業的兩大問題。首先談談制度接軌。入世過渡期內,中國銀行業必須同世貿制度框架全面接軌,按『巴塞爾協議』的規定辦事。中國銀行業的制度接軌,需要政府、央行、商業銀行協調配合,通過三個主體、三個層面整體推進。
1、政府層面
政府是簽訂入世協議的主體,也是法律法規變革的實施者。適應開放領域的迫切需要,政府在清理、廢止不符合世貿原則的法律法規、部門規章的同時,需要及時制定、公布一批操作性強的法律法規、部門規章,消除國內、國際制度規則的碰撞和磨擦,通過行政立法為規則轉換創造前提。
在銀行業制度接軌問題上,政府宜采取市場化傾向,放松行政管制,減少行政審批,把經營管理權交給商業銀行。在上述放權市場化過程中,政府需要履行以下職責:
(1)全面整理現行金融法規。中國入世前頒布的金融法規中,某些規定與國際上的通行規則衝突。政府需要本著法制統一、非歧視和透明度原則,全面清理現行金融法規,即時修改、廢除與世貿原則不符的銀行業法律法規,制定與世貿基本原則、《服務貿易總協定》、銀行業監管國際慣例相符的法律法規和實施細則。改革金融企業財務管理制度,促使商業銀行會計制度向審慎性會計准則靠攏。
(2)填補現行金融法制空缺。制定金融機構市場退出的法律制度;適應中小金融機構聯合、兼並及重組需要,出臺《金融機構並購法》;制定規范存款保險公司或基金的法律規定;研究制定規范新型金融業務(如網上銀行)的法律制度。
(3)完善商業銀行立法模式。《商業銀行法》以『內外分立』雙軌制立法模式為基礎,主要針對內資銀行而設,缺少針對外資銀行的有關規定。內、外資機構分而治之,不符合世貿組織國民待遇原則。商業銀行立法模式有必要轉向以國民待遇為基准,實現內、外資銀行監管法規並軌。
(4)銀行政策運作透明化。中國銀行業政策運作具有封閉性,慣於把涉及銀行工作的規定、要求以及業務流程納入保密范圍。這種做法與世貿組織的透明度原則不符,需要通過提高銀行政策運作透明度、建立有效信息披露機制、完善外部審計監督加以解決。
2、中央銀行層面
入世過渡期內,中國人民銀行作為中央銀行,應當成為政府和商業銀行間的紐帶。中國人民銀行通過貨幣政策實施,確保金融市場穩定;通過貫徹金融法規,推動商業銀行變革,發揮體制上的承接作用。
中國人民銀行對現行金融法律、法規的清理、修改已經全面展開。《外資金融機構管理條例實施細則》即將出臺,銀行業監管的國際慣例、審慎監管、本外幣合並監管原則從中得到貫徹落實。
在監管體系構造上,中國人民銀行注重監管框架的一致性,力求做到:監管重點上,風險監管與合規監管統一;監管過程上,市場准入,風險控制與市場退出統一;監管方式上,現場與非現場的統一;監管內容上,本外幣、表內外,境內外統一;監管目標上,安全性、流動性、盈利性統一;監管模式上,國內需要與國際慣例統一。在商業銀行監管制度建設上,中國人民銀行應當重點考慮:
(1)完善監管約束機構,明確中國人民銀行各級機構、內部監管部門之間、上下級之間的監管職責以及對金融違法、違規行為的處置權限,建立有效的監管考核體系和獎懲制度。全面監管信用、利率、流動性、操作風險,推行現場、非現場結合的監管方式。將商業銀行作為統一法人監管,健全商業銀行內控制度,健全商業銀行信息披露制度,提高相關信息透明度。
(2)拓寬監管渠道,形成監管合力。中國人民銀行應當建立順暢的信息反饋渠道,加強公眾的金融法規和風險意識;建立銀行業自律組織,制止、避免不正當競爭;充分發揮會計、審計、律師事務所的中介作用,增強商業銀行在資金、管理、業務和信用方面的透明度,提高監管效率。
(3)依托『巴塞爾協議』,加強對境內外資銀行的監管。中國人民銀行利用巴塞爾委員會『東道國有權禁止母國監管不足的銀行進入市場』等規定,在不違背國民待遇原則基礎上,將風險拒之門外。對外資銀行的監管,應當從東道國監管為主,轉向以母國監管為主。加強與外資銀行母國監管當局的合作,實施合並監管。同時,依照巴塞爾委員會有關跨境銀行監管的要求,與東道國監管當局在劃分監管責任基礎上加強合作,交流信息,確保中資商業銀行境外機構得到充分監管。
3、商業銀行層面 商業銀行是銀行業的主乾。中資商業銀行改革、發展和國際化的快慢,決定了整個中國銀行業的體制績效。
中國的商業銀行體系分作兩個部分:四大國有獨資商業銀行和中小型民營股份制商業銀行。20多年來,各類商業銀行取得了長足發展,同時產生了很多深層問題:產權歸屬不清、激勵機制扭曲、創新能力較差、資本比率不足、不良資產增多,存在結構性弊病。
○面對上述狀況,中資商業銀行如何改革管理體制,實現國際化、規范化運作?
●中資商業銀行的制度接軌,可以采取以下步驟推進:
(1)化解國有獨資商業銀行不良資產,是制度接軌進程中的緊迫任務。清理不良資產基礎上,按《公司法》、《商業銀行法》規定,實施增資擴股,推行股份制改造是化解國有獨資商業銀行不良資產的基本途徑:首先,按照國有獨資公司形式,更新國有獨資商業銀行經營管理制度;其次,具備條件的國有獨資商業銀行,改組為國家控股股份制商業銀行;最後,將符合條件的國家控股股份制商業銀行上市。
(2)全面推行貸款分類管理,是與國際慣例接軌的現實需要。巴塞爾委員會在經過修訂的貸款會計處理指導文件中,將貸款風險分類管理視作商業銀行信用風險管理的基礎。1999年7月,中國人民銀行發布《關於全面推行貸款五級分類工作的通知》,要求國有獨資商業銀行、股份制商業銀行在試點基礎上實施貸款風險分類管理。目前,在華外資銀行基本上都實行了貸款風險分類管理。中國人民銀行決定,自2002年1月1日起,正式全面推行貸款風險五級分類管理。此舉對提高貸款質量,降低銀行風險具有重要意義。
(3)健全法人治理結構,是商業銀行建立現代企業制度的根本要求。四大國有獨資商業銀行法人治理權責不明,既制約了經營者的積極性,又加劇了信貸風險滋生。問題的解決途徑是:完善法人治理結構,以股份化重塑產權制度,完善一級法人體制。
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