劇錦文認為，這是促進高增長和推進市場化兩大目標得以同時實現的一項重要政策選擇和制度安排

　　促進經濟持續、高速增長與全面推進市場化無疑是中國當前和今後相當長時期內不可偏廢的兩大主題。但是經驗告訴我們，政府的經濟增長政策有時會同市場化的政策相抵，或者只有助於經濟而無功於市場化進展，或者正好相反。那麼如何纔能同時實現促進高增長和推進市場化的雙重目標？中國社科院經濟所資本理論研究室副主任劇錦文博士認為，目前我國已經具備了上述兩個目標同時實現的條件，如果我們能夠充分利用現有條件，選擇既積極又穩妥的政策，上述目標就可以在不久的將來實現。他提出，授予地方政府發債權，就是一條"一石二鳥"的有效的政策選擇和制度安排。

　　現行經濟政策既有正面成績，也有負面效應

　　劇錦文分析，中國具有世界上最大的潛在市場，需求層次豐富，需求量也十分巨大；再則，由於國人一向有看儲蓄的習慣，我國保持了很高的儲蓄率，加上外資的大量進入，由此組成的巨額資金一旦轉化為投資或消費，就會成為拉動經濟增長的強大動力。在國民經濟走勢向外，且正處於上昇通道的態勢下，國民也有提高消費水平、改善生活質量的強烈願望，這一切足以構成中國經濟持續高速增長的基礎。

　　劇錦文說，前些年我國經濟政策的重點曾一度定位在鼓勵擴大出口，實施外向型經濟戰略。近幾年，中央政府被迫實施擴大內需的經濟政策，這一政策從某種程度上順應了國內市場發展的內在要求，從而使國民經濟保持了較高的增長率。概括地講，這幾年的財政政策有三點最引人矚目。其一是通過分稅制改革使中央政府的稅收收入大幅度提高；其二是政府通過發行國債聚積了大量資金，據統計從1998年至2001年的四年間，中央政府通過發行國債籌集了大約15000億元的資金，1998年為3310.93億元、1999年為3715.03億元、2000年為4180.10億元，2001年也超過了4000億元，呈逐年上昇之勢；第三是由此引致了財政支出結構中的國家率指在整個財政支出中中央政府支出所佔的比率大幅度提高。也就是說中央政府僅通過財政政策這一手段就實現了大幅度提高直接配置經濟資源的比例，強化了中央政府的經濟主導地位。

　　劇錦文指出，這種政策取向在拉動經濟增長的同時從某種程度弱化了市場化取向。首先，中央集中過多的財力，必然造成對地方的擠出效應，從而影響地方發展經濟的積極性和活動空間；其次，實行較高的中央集中支出，固然可以保證一些涉及全國性重大項目的實施(這些項目確實需要中央政府直接操辦，以保證其在全國范圍的協調一致)，但是，有些項目則難以保證適應差異很大的不同地方的需要；第三，中央通過舉債形成的龐大財力，再由中央負責通過地方或項目逐級支出，在地方想盡一切辦法來逃廢債務責任的情況下，必然大大增加中央政府的償債風險。中央政府過多配置資源，不僅不利於市場化改革，甚至可能會造成一定程度的體制復歸。比如，可能會使政府的職能重新回到直接參與經濟運行的老路上；可能會使地方和企業重新倚賴於政府，弱化市場的調節作用。

　　經濟增長與市場化演進的另一種思路：授予地方政府一定的發債權

　　既然存在著經濟增長的客觀基礎，既然主要通過中央政府實現推動經濟增長並不是最好的辦法，那麼，有沒有其他新的政策思路，可以使經濟增長與市場化演進兩個目標得到同時實現呢？劇錦文提出，實施中央政府與地方政府共同發債的新的制度安排，給予地方政府一定的發債權，就是一種可供選擇的政策思路。

　　劇錦文認為，以前，只有中央政府纔有發債權，地方政府不可以發債。如果允許地方政府依據當地需要並以其稅收收入以及項目收益為擔保，發行特定類型的市政債券，不僅會大大優於以往只有中央政府一家發債的效果，而且會在體制意義上產生深遠影響。

　　劇錦文說，允許地方發行市政債券，其作用首先在於它可用於當地市政基礎設施建設、改善當地的教育狀況等。他說，完善的地方債券制度是發達的市場經濟國家的重要制度之一。比如美國到20世紀90年代中後期，市政債券的發行總額就達到1.3萬億美元。美國地方州和市政債券發行的目的一是為長期資本項目融資，用於學校、醫院、共用電力、自來水、資源回收、橋梁、道路及飛機場的修建等，二是彌補源自當期運營的長期預算赤字。其次它對於接續目前中央推行的積極財政政策，特別是在有助於促進市場化進程前提下的積極財政政策方面，無疑是一場重大的體制改革，因而有著十分重要的意義。中央政府發行一定量的國債只限用於涉及全國性的那些基礎項目，比如全國性的鐵路網、公路國道、電網等等(當然，這些部門在條件成熟時也要進行市場化改革)。這樣，不僅可使中央與地方的分工進一步明確，而且使中央政府的籌資壓力減小，債務風險也就會大大降低。各級地方政府則會根據當地的需要，通過發行債券籌集到必要的地方和市政建設資金，並積極組織投資的實施。這樣，既可通過積極財政政策實現刺激經濟目標，同時也滿足了經濟市場化、證券化要求。

　　劇錦文說，地方政府發債其實是一系列政策措施的協同與配合。

　　第一，要整合和培育債券市場。如果給予了地方政府發行債券的權利，就必然會出現債券金額的增加和債券品種的增多，這就需要一個較為發達的債券市場的支持。就目前我國債券市場的現狀來看，第一是沒有一個統一的市場存在，銀行間的債券市場基本上是封閉運行的，第二是公開資本市場上的債券市場部分規模又相對較小，交易品種單一。這樣的債券市場絕對不能滿足地方政府發行債券的需要。將銀行間債券市場與公開資本市場中的債券市場加以整合，並建立一體化的、具有廣泛參與度的債券市場就成為當務之急。整合和壯大債券市場不僅是資本市場本身不斷完善和發展的需要，尤其在於因此為地方債券(當然包括其他類型債券如企業債券)的發展提供一個良好的外部條件。培育一個成熟和發達的債券市場已經成為促進我國經濟增長與市場化演進過程中的必然選擇。

　　第二，放開設立各種投資基金的限制。目前我國允許設立的基金主要是證券投資基金，更確切地說是股票投資基金。在我國的基金市場上，不僅投資基金的數目很少，而且每只基金的平均規模也很小，據統計，目前我國有合法的投資基金47家，其中封閉式基金45家，開放式基金2家，基金還不能作為一個產業而獨立存在。如果我們一旦給予了地方政府發行債券的權利，債券市場上的供給就會大幅度增加，在這種情況下，只有同時放開設立投資基金的限制，鼓勵那些專門投資於地方債券的基金的發展，這一方面會在很大程度上解決地方債券的需求問題，另一方面會推動我國基金業的繁榮與發展。應該說基金業的大發展是提高國民的投資參與度，提高整個國民經濟證券化率的重要渠道，因此，它的發展是與市場化的趨勢相一致的。

　　第三，放開外資對地方債券購買的限制。由於目前外資直接投資於我國的某些基礎設施領域仍然存在一定限制，如果我們允許外資(包括國外的各類投資基金)購買地方政府發行的債券，也可起到緩解可能的債券供給過大的壓力，同時也為外資提供一個新的投資場所，增加一個吸引外資的新渠道。

　　第四，制定專門法律，規范地方政府、投資基金和中介機構的行為。如果給予地方政府的發債權，這實際上是對我國現行財經體制的重大改革，是對業已形成的財經秩序的重新調整。因此，一開始就需要有一個配套的法律來規范和防止各方包括地方政府可能發生的違約行為。根據美國的經驗，美國市政債券的違約率是比較低的。1940-1994年間的403152次發行中只有0.5%經歷了違約。盡管美國的市政債券違約很低，但這絕對不能說我國發行地方債券就一定有低的違約率。情況可能恰恰相反，由於我國進入市場經濟的時間較短，市場制度很不健全，人們的法制觀念也不很強，有經驗表明，在地方政府曾發行的所謂債券的案例中，違約或改變籌資用途者則佔很大比率。這也許是中央政府不敢輕易授予地方政府發債權的重要原因之一。但我們不能因為害怕違約就完全放棄這種意義重大的制度選擇，我們可以通過包括制定法律的辦法將違約的可能性降低到合理的范圍內。在制定法律時應當對地方債券的性質、類型、規模以及交易等方面作出具體限定，特別要明確地方債券的專用性以及以當地稅入、項目收益為限的規模等這兩個基本原則。根據美國的做法，市政債券大致分為一般責任債券和收入債券兩大類。前者通常以發行人的無限征稅能力為保證，後者的發行人以經營所融資的項目取得的收入作為對債券持有人的抵押。市場收入債券的類型有許多，主要有機場債券、專科學校和大學債務、醫院債券、行業債券、共用電力債券、資源回收債券、海港債券、收費公路和汽油稅債券和自來水債券等等，這些不同類型的債券最終通過法律的形式固定其專用性。我們不妨先選擇一些適合我國國情的債券形式進行試驗。爾後，再選擇若乾條件成熟的地區，比如經濟較為發達的中、東部省區進行試點，以總結經驗與教訓，待條件成熟後再在全國其他地區推廣。對於投資基金也要重新進行法律規范，以前，我們制定的基金管理辦法或法規，視野僅限於場內市場，這不足以促使基金業的大發展，新的法規應當給予投資基金更多的投資對象和投資選擇。此外，要培育和發展具有很強獨立性的中介評估機構，對地方債券的資質和信譽及風險給予科學、誠信的評判。

　　劇錦文最後表示，如果政府采取以上的政策建議並在實施過程中不斷完善，就會實現既能保證持續高速的經濟增長，又能加快市場化改革進程的雙重目標，並使這兩大主題在協調狀態下互補地進行下去。