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我國社保五險基金之所以採取銀行存款的投資體制,是由於統籌層次低下、地區間發展嚴重失衡等多重原因所致。如何將統籌管理層次如此之低的衆多基金池集中起來,同時又不影響地方積極性,是我國社保五險基金投資體制改革的關鍵
中國社會保險五項基金規模不斷擴大,2011年,社保五險基金(養老、醫療、失業、工傷和生育)總收入2.37萬億元,比上年增長26%。
隨着養老保險覆蓋面的不斷擴大,社保五險基金尤其是養老保險基金的規模還會持續、快速擴大下去。在制度參數和外部環境不變條件下,到2020年僅基本養老保險基金就將超過15萬億元。換言之,10年之內,社保五險基金的投資壓力必將成爲投資體制改革的重點和焦點。
按照目前的政策,從理論上講,社保五險基金的投資工具只有存入銀行或購買國債。但在實踐中,由於國債不是定向發行的特種國債,根本不能滿足地方數千個社保經辦機構持有的2萬多億元基金的需要。因此,絕大部分基金只能在財政專戶裏通過存款獲得年均不到2%的銀行活期存款利率。這不僅跑不贏CPI指數,也不及銀行間債券市場獲得的3.5%的收益率。
我國社保五險基金之所以採取銀行存款的投資體制,是由於統籌層次低下、地區間發展嚴重失衡等多重原因所致。
目前全國有2000多個統籌單位,在行政上“分割”了保險基金,集中度難以提高。如此衆多的“屬地化”管理基金池不可能建立起良好的法人治理結構,一旦放開,勢必充斥投資風險,後果難以想象。但是,如果將集中度提高到全國層面,地方積極性必然受到極大影響,不利於社保制度的長期建設。
所以,如何將統籌管理層次如此之低的衆多基金池集中起來,同時又不影響地方積極性,是我國社保五險基金投資體制改革的關鍵。
考慮到制度的複雜性、基金貶值的緊迫性和政府的公信力,筆者認爲社保五險基金投資體制改革的思路應當是:先易後難,分三步走,迅速啓動社保基金投資體制改革的程序,將社會保險基金收益率損失降到最低程度。
第一步爲“臨時階段”。在1至2年內,爲贏得時間,滿足社保基金保值的需要,對養老保險基金全額發行特種定向社保國債,徹底解決地方社保基金購買渠道問題,將社保基金的利息損失降到最小。
這是一個臨時性的緊急措施,作爲國家應對老齡化戰略部署的一個組成部分,對每年的增量部分應通過財政專戶照單全收,除預留相當於幾個月的支付費用外,全部取消銀行商業存款,以保證較高利息收入和防止尋租行爲的發生。
第二步爲“過渡階段”。在“臨時階段”,迅速制定市場化投資政策,在沒有對養老保險制度結構動大手術的前提下,實行一個暫短的“過渡階段”,以提高社保基金的整體收益率,使之能夠趕上年均10%以上的社會平均工資增長率。
具體思路是:組建全國養老保險基金投資管理機構,通過該機構對地方統籌單位公開承諾支付高於上述臨時階段國債利率的更高利率,吸納各地社會基金對其實行一攬子投資。
這樣一個帶有儲蓄性質的“半交易半行政”的投資體制,雖然沒有改變制度覈算的統籌層次,但通過精算中性的方式將各地“碎片化”資金集中起來,2000多個統籌單位和上萬只基金單位便可跨越地區發展不平衡的障礙,避免保險制度的逆向選擇,進而整合成一個資產池,爲實行中央政府統一投資體制創造條件。
第三步爲“深化改革階段”。如從2013年開始,將養老保險制度“深化改革”的任務提到案頭,對制度結構進行改革。重提“深化改革”,是因爲養老保險制度存在嚴重的結構性問題:在目前制度結構下,1.5萬億元資產在貶值,而1.5萬億元空賬卻無錢去做實。貶值與空賬同時存在的悖論告訴我們,我國的養老保險制度必須從制度結構的層面進行改革才能徹底解決。
在“深化改革階段”,我們要解決的根本問題就是將前述“過渡階段”變通得來的外生性的基金上解驅動,變成爲內生性的驅動,真正實現資金流的國家層次的統籌管理。這一關我們必須要過。否則,統籌水平低下將派生出許多意想不到的困難。比如,便攜性差,異地難以轉移接續;“碎片化”難以克服,待遇水平相互攀比,造成嚴重的制度不公;投資管理體制混亂,潛在風險暗流涌動;財政補貼無效率,福利損失巨大等等。
中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文
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